QUE CUIDADO E QUAL O PAPEL DA FAMÍLIA: REFLEXÕES SOBRE A POLÍTICA NACIONAL DE CUIDADOS DO BRASIL

Keli Regina Dal Prá

https://orcid.org/0000-0002-1470-7811

Departamento de Serviço Social da Universidade Federal de Santa Catarina - Trindade, Florianópolis - SC, Brasil

Email: Keliregina@yahoo.com

Vitória Molina Gomes de Souza

https://orcid.org/0009-0002-9696-3428

Universidade Federal de Santa Catarina - Trindade, Florianópolis - SC, Brasil

Email: vitoria.molina20.ufsc@gmail.com

Rúbia dos Santos Ronzoni

https://orcid.org/0000-0002-0518-940X

Departamento de Serviço Social da Universidade Federal de Santa Catarina - Trindade, Florianópolis - SC, Brasil

Email: rubia.santos@ufsc.br

Title: What Kind of Care and What Is the Role of the Family? Reflections on Brazil’s National Care Policy

Abstract: This article aims to analyse the concept of care and the roles attributed to the family and women in the social organisation of care in Brazil, based on the National Care Policy (PNaC), which was established in 2024. The study is qualitative, based on documentary research of government regulations, covering the period from 2023 to 2024. The PNaC seeks to tackle gender inequalities in care work, which women, especially black women, disproportionately carry out. It defines care as the daily work of producing the goods and services necessary to sustain human life and promote people's well-being, recognising it as a fundamental right. However, there is a tension between guaranteeing care as a universal right and the co-responsibility among the state, the market, and the family. Although the policy seeks to promote co-responsibility in care, there is resistance to cultural changes that involve greater participation by men and the private sector in care work. Additionally, the financing of the PNaC faces challenges in the context of neoliberal and ultra-conservative policies.

Keywords: National Care Policy; Care; Family.

Resumo: O presente artigo tem como objetivo analisar a concepção de cuidado e o papel atribuído à família e às mulheres na organização social do cuidado no Brasil, a partir da Política Nacional de Cuidados (PNaC), instituída em 2024. O estudo tem caráter qualitativo, fundamentado em pesquisa documental de normativas governamentais, abrangendo o período de 2023 a 2024. A PNaC busca enfrentar as desigualdades de gênero no trabalho de cuidados, realizado de forma desproporcional por mulheres, especialmente mulheres negras. Define cuidado como o trabalho cotidiano de produção de bens e serviços necessários à sustentação da vida humana e ao bem-estar das pessoas, reconhecendo-o como um direito. Entretanto, aponta-se tensão entre a garantia do cuidado como direito universal e a corresponsabilização entre Estado, mercado e família. Embora a Política busque promover a corresponsabilidade no cuidado, se observa resistência a mudanças culturais que envolvam maior participação dos homens e do setor privado no trabalho de cuidados. Além disso, o financiamento da PNaC enfrenta desafios em um contexto de políticas neoliberais e ultraconservadoras.

Palavras-chaves: Política Nacional de Cuidados; Cuidado; Família.

Título: ¿Qué tipo de cuidados y cuál es el papel de la familia? Reflexiones sobre la política nacional de cuidados en Brasil

Resumen: Este artículo tiene como objetivo analizar el concepto de cuidado y el papel atribuido a la familia y a las mujeres en la organización social del cuidado en Brasil, a partir de la Política Nacional de Cuidados (PNaC), instituida en 2024. El estudio es de naturaleza cualitativa, basado en la investigación documental de las normativas gubernamentales, abarcando el período de 2023 a 2024. La PNaC busca enfrentar las desigualdades de género en el trabajo del cuidado, realizado desproporcionadamente por mujeres, especialmente las mujeres negras. Define el cuidado como el trabajo diario de producción de bienes y servicios necesarios para mantener la vida humana y el bienestar de las personas, reconociéndolo como un derecho. Sin embargo, existe una tensión entre la garantía del cuidado como derecho universal y la corresponsabilidad entre el Estado, el mercado y la familia. Aunque la política busca promover la corresponsabilidad en el cuidado, existen resistencias a cambios culturales que impliquen una mayor participación de los hombres y del sector privado en el trabajo del cuidado. Además, el financiamiento de la PNaC enfrenta desafíos en un contexto de políticas neoliberales y ultraconservadoras.

Palabras clave: Política Nacional de Cuidados; Cuidado; Familia.

Introdução

No Brasil, somente em 2023, no terceiro mandato presidencial de Luiz Inácio Lula da Silva, os cuidados ascendem na agenda pública como um direito a ser reconhecido. A responsabilidade de conduzir esse reconhecimento jurídico está a cargo da Secretaria Nacional da Política de Cuidados e Família (SNCF), vinculada ao Ministério do Desenvolvimento e Assistência Social, Família e Combate à Fome (MDS) e a Secretaria de Autonomia Econômica e Política de Cuidados (SENAEC), do Ministério das Mulheres (MMulheres). As secretarias coordenam conjuntamente a construção da Política e do Plano Nacional de Cuidados por meio do Grupo de Trabalho Interministerial de Cuidados (GTI-Cuidados) composto por mais de 20 ministérios e entidades.

O governo brasileiro assume a elaboração de uma Política Nacional de Cuidados tendo em vista as desigualdades de gênero quando o assunto é cuidado. “No Brasil, existem aproximadamente 47,5 milhões de pessoas envolvidas em cuidados, sendo que 78,0% são mulheres e 55% são mulheres negras” (MTE, 2024). O componente racial no trabalho de cuidados é inquestionável.

Os dados da Pesquisa Nacional de Amostra de Domicílios Contínua (Pnad-c), realizada em 2019, apontam que as mulheres dedicavam 21,7 horas semanais ao trabalho doméstico e de cuidados não remunerado enquanto os homens dedicavam 11 horas. Quando se observa os dados por cor/raça as mulheres brancas trabalhavam 21 horas semanais e as mulheres negras, 22,3 horas por semana (MDS/SNCF, 2023).

A sobrecarga do trabalho de cuidados e doméstico impõe a pobreza de tempo como realidade na vida das mulheres: em 2021, cerca de 30% das mulheres em idade ativa não procuraram emprego devido às responsabilidades com filhos, outros parentes ou com afazeres domésticos. Já entre os homens, esta proporção era de 2%. Os dados indicam também que essa carga é mais pesada para mulheres negras (32%) em comparação com mulheres brancas (27%) (MDS/SNCF, 2023; MTE, 2024).

As mulheres negras são o grupo populacional mais desprotegido na sociedade brasileira e as principais responsáveis pelo trabalho de cuidados e atividades domésticas, sendo este, parte importante do trabalho de reprodução da vida na sociedade capitalista. O trabalho de cuidados mobiliza importantes processos migratórios regionais e transnacionais dessas mulheres, que são mal remuneradas ou “escravizadas” no cuidado de pessoas dependentes, enquanto suas famílias são deixadas para trás porque não são bem-vindas a usufruírem dos bens disponíveis nestas sociedades.

No Brasil, reconhece-se uma migração interna de trabalhadoras devido às condições de vida como pobreza, desemprego, informalidade, violências e vulnerabilidade (Andrade, et al., 2022) que encontram “empleo por las oportunidades laborales que abre la crisis de cuidados, fundamentalmente en el empleo de hogar” (Orozco, 2014:148). Ou seja, na origem da deslocalização dessas mulheres tem-se uma crise da reprodução social que leva a uma feminização das migrações. “La migración de las mujeres desencadena una reorganización de los cuidados en el hogar de origen. Los nuevos arreglos suelen estar protagonizados por otras mujeres, sobre todo, de la familia extensa” (Orozco, 2014: 148). A migração motivada pelo trabalho de cuidados, pode ser positiva nos lugares que recebem as migrantes, no entanto, promovem inserções laborais com direitos frágeis, diferenciações sociais entre empregadoras/es e trabalhadoras, colaboram para a não discussão dos papeis de gênero, evitando transformações culturais na questão do trabalho de cuidados e reajustam arranjos de cuidado na própria família de quem migra para cuidar, deixando os seus sob a responsabilidade de outras mulheres.

As informações supramencionadas oferecem uma noção inicial das desigualdades de classe, raça e gênero presentes na sociedade brasileira e que se constituem objeto de enfrentamento da inédita PNaC. Política que pretende analisar o perfil de quem trabalha com atividades de cuidado para idosos, crianças, pessoas com deficiência e no serviço doméstico remunerado. E entende a necessidade de considerar os vários aspectos do cuidado, incluindo quem cuida, quem é cuidado e se as políticas devem ser universais ou focalizadas. No entanto, a concretude da PNaC ainda é um ideário, pois só em dezembro de 2024 foi aprovada pelo Senado Federal como lei.

Ainda que a PNaC seja uma proposição recente - o que dificulta inferências sobre os caminhos que sua implementação possa tomar - pretende-se analisar duas categorias fundamentais quando se pensa em políticas ou sistemas de cuidado: 1) qual é o conceito de cuidado que o Brasil está adotando? e 2) quantum de responsabilidade pelo cuidado será atribuída à família? A família está historicamente envolvida com o cuidado de seus membros, especialmente aqueles dependentes e no caso da América Latina, reforçada como importante pilar da proteção social pelos regimes de cuidado familistas. Partindo dessa premissa, tem-se como objetivo analisar se a concepção de cuidado e o papel atribuído à família e às mulheres na organização social do cuidado desenhada pela PNaC contribuem para o rompimento das desigualdades de gênero presentes na sociedade brasileira.

Em termos metodológicos, trata-se de um estudo qualitativo, de caráter exploratório, embasado em pesquisa documental (Gil, 1999; Marconi y Lakatos, 2007) nas principais normativas elaboradas pelos órgãos oficiais do Governo Federal responsáveis pela PNaC. O período de análise abrange de janeiro de 2023, momento que inicia a gestão de Luiz Inácio Lula da Silva, até dezembro de 2024, quando foi aprovada a Lei nº 15.069 de 23 de dezembro de 2024 que institui a PNaC. A pesquisa documental valeu-se de materiais que ainda não receberam tratamento analítico, tais como: i) cartilha de lançamento do GTI-Cuidados (MDS, 2023); ii) marco conceitual da PNaC – versão pós consulta pública (Marco Conceitual, 2024); e iii) Lei nº 15.069/2024 (Brasil, 2024).

O artigo está estruturado em três subseções que abordam a trajetória da construção da PNaC do Brasil no período de 2023 e 2024, o conceito de cuidados indicado nos documentos governamentais e o papel da família no trabalho de cuidados a partir da proposição da PNaC.

A Política Nacional de Cuidados do Brasil

A estruturação do cuidado como política pública é recente no contexto brasileiro, pois data do retorno de Luiz Inácio Lula da Silva à presidência da república em 2023. Para viabilizar a PNaC o GTI-Cuidados reuniu ministras/os de diversos setores com o objetivo de desenvolver uma abordagem abrangente e intersetorial ao cuidado. O GTI-Cuidados

“[…] reconhece a relevância do tema para o sistema de proteção social brasileiro e, ao mesmo tempo, atesta a necessidade de pensar a política de cuidados a partir de uma perspectiva de gênero, levando em conta a realidade da sobrecarga das mulheres com o trabalho de cuidados e a urgência de uma divisão justa deste trabalho que, no caso brasileiro, além de marcado pela dimensão de gênero, é também fortemente racializado e determinado pela classe social” (SNCF, 2024, p.7).

Após um ano de trabalho envolvendo mais de 20 ministérios, a instalação de quatro câmaras técnicas, a articulação com os poderes Legislativo e Judiciário, com governos da América Latina e com a participação de diversos setores da sociedade civil, como sindicatos, associações e movimentos sociais, o GTI-Cuidados finalizou a primeira proposta da PNaC em julho de 2024 (Projeto de Lei (PL) nº 2.762/2024).

Segundo o GTI-Cuidados, a PNaC não inicia do zero, pois considera a existência de “diversas políticas sociais que, mesmo sem terem sido pensadas a partir da lógica dos cuidados, ofertam serviços de cuidados” (SNCF, 2024: 8). Segundo Pautassi (2024) o direito ao cuidado se coloca de maneira transversal no direito à educação e à saúde. Para as famílias o sistema educativo, por exemplo, opera como um mecanismo de articulação trabalho- família, na medida que permite às mulheres/mães trabalharem enquanto as crianças estão na escola. O cuidado está incorporado nesta política, porém não denominado como tal. Além disso, poderia-se citar serviços e beneficios ofertados por outras políticas sociais, fruto da mobilização social, dos movimentos de mulheres e movimentos feministas na luta pelo reconhecimento do trabalho de quem cuida ao longo da história do Brasil, porém insuficientes para garantir o acesso universal ao cuidado como direito social.

A PNaC tem como missão “aprimorar os serviços já existentes, fazendo com que passem a incorporar a ‘lente dos cuidados’; e suprir as lacunas de ofertas identificadas, seja com a expansão dos serviços e políticas já existentes, seja com a criação e oferta de novas ações” (SNCF, 2024:8). Essa missão norteará a semântica empregada nos documentos oficiais e na lei aprovada. Na análise documental observa-se uma tensão entre a garantia do cuidado como um direito universal, tendo o Estado como protagonista - e não como subsidiário – e a corresponsabilização entre os atores envolvidos com o cuidado.

“[…] chamamos para o Estado a responsabilidade compartilhada por garantir o acesso ao cuidado para quem necessita e a garantia de direitos para quem cuida. Estamos atuando para fazer com que o cuidado seja agora compreendido e assumido como um tema público e não mais como um assunto meramente privado, a ser resolvido de acordo com as possibilidades individuais ou familiares de cada um. As famílias seguem tendo, sem dúvida, um papel fundamental no cuidado de seus membros, assim como as comunidades e as instituições do setor privado. As mulheres também seguem tendo papel importante, mas é urgente o envolvimento e a corresponsabilização dos homens neste proceso” (SNCF, 2024: 9, grifo nosso).

Compreende-se que a corresponsabilidade social pelo trabalho de cuidados é necessária de ser promovida entre os atores envolvidos na proteção social a fim de romper com as desigualdades de gênero. Afinal, com a inserção feminina no trabalho produtivo tornam-se visíveis as inúmeras atividades de cuidados realizadas pelas mulheres, “que al disponer de menos tiempo, empiezan a tensionar la dinámica de los hogares. Es decir, aquello invisiblemente resuelto empieza a dar muestras ineludibles de una ruptura epistemológica y práctica del concepto de trabajo, con el impacto que ello trae aparejado” (Pautassi, 2018:175).

No entanto, também é necessária a compreensão dos diferentes papeis a serem assumidos pelos diferentes atores que ofertam esta proteção: Estado, mercado e famílias. A “[...] equalização de responsabilidades de cuidado entre as diferentes instâncias é fundamental, uma vez que a realidade tem demonstrado que quanto maior responsabilidade pelo bem-estar é delegada a família maior é o incremento da desigualdade”, isso porque as famílias estão clivadas pelas desigualdades de classe, raça e gênero, além das diferentes formas de organização e de relações com as políticas sociais (Wiese, Dal Prá; Mioto, 2017: 2-3).

O debate da corresponsabilidade social pelo trabalho de cuidados passa pela dificuldade em estabelecer consensos sobre a inter-relação família e política social. Mesmo existindo acordo sobre a importância das políticas sociais para sustentar a vida familiar, não existe acordo sobre o que é família e nem sobre o que se entende por sustentar a família (Mioto, 2012). Ou seja, quantum de responsabilidade é da família e quantum de responsabilidade é do Estado na proteção social?

A sociedade brasileira também enfrenta importante resistência em transformações culturais que envolvem os papeis de gênero no cuidado, como, por exemplo, a maior responsabilidade dos homens de forma concreta no cuidado de crianças e pessoas adultas dependentes. No Brasil há o

“[...] enraizamento do familismo não só no Estado brasileiro e nas políticas públicas e sociais, [...], mas também em amplos extratos da sociedade brasileira. [...] há que se ter em conta que a família permanece como um valor moral central na sociedade brasileira, e que, historicamente e ainda hoje, permanece na base das iniciativas do Estado, em políticas sociais e programas governamentais” (Rodrigues, 2024: 2).

Tendo em vista este contexto observa-se pouca sinalização para mudanças no que se refere, por exemplo, i) ao afastamento dos homens do trabalho para o cuidado, tendo em vista a disparidade nas licenças paternidade e maternidade e o foco de licenças para trabalhadores formais, ii) serviços pensados para a realidade brasileira de crescimento de famílias monoparentais femininas e unipessoais, iii) cobrança estatal para que o setor privado cumpra com exigências trabalhistas voltadas à igualdade de gênero, iv) o aumento do conservadorismo em torno do papel da família nuclear como modelo para a sociedade e com isso o reforço à divisão sexual do trabalho e, v) no contexto ultraneoliberal a falta de financiamento público para concretizar o cuidado como um direito social universal.

O caso brasileiro corrobora com a afirmação de Pautassi (2018: 175): “A pesar de que cobra mayor fuerza el tema del trabajo de cuidado, no se abordan con el mismo interés las condiciones laborales y las distintas formas de discriminación que padecen las mujeres en el mercado de trabajo, lo que tiene como resultado que no se traten paralelamente ambos tipos de trabajo en la agenda pública”. Este é um desafio central da PNaC.

O conceito de cuidado

O cuidado é tema relevante na agenda pública para muitos países na América Latina por conta de três questões: a) as desigualdades de inserção de homens e mulheres no âmbito social, especialmente entre trabalho remunerado e não remunerado; b) o papel da divisão sexual do trabalho como mecanismo gerador das desigualdades entre homens e mulheres e c) a necessidade de modificar a realidade de desigualdade de gênero por meio de políticas públicas (Batthyány, 2015).

“[...] los países han destacado la necesidad de poner en el centro de las preocupaciones el tema del cuidado. La desproporcional carga de tiempo de trabajo de las mujeres con relación a los hombres y la falta de posibilidades relacionadas con el cuidado de niños, niñas, enfermos y enfermas y personas de la terceira edad han hecho que los gobiernos de los países consideren reflexionar para actuar en torno al tema, en el marco de la búsqueda de nuevas formas y modelos de desarrollo” (Batthyány, 2015: 7).

Os aspectos supracitados indicam que a América Latina vive uma crise dos cuidados (1) advinda [...] de la conjunción del aumento de la participación de las mujeres en el mercado laboral, sumado a un incremento de las demandas de cuidado y a una inflexible división sexual del trabajo” (Batthyany et al, 2013: 8). As mulheres não estão disponíveis todo o tempo para o cuidado dentro do espaço doméstico e as demandas com o envelhecimento, por exemplo, aumentam. Essas mudanças têm ocorrido em todos os países e repercutem em situações de cuidado para as mulheres que cuidam por todo o seu ciclo de vida.

Outra questão central para o debate dos cuidados é a perspectiva emancipatória das mulheres, uma vez que seus projetos de vida não compreendem mais serem donas de casa, mães, esposas, mas sim cidadãs trabalhadoras, militantes sociais e políticas. A emancipação das mulheres se relaciona com a aquisição de direitos e a designação do cuidado a elas encontra limites por essas outras atividades que passam a desenvolver (Batthyány, 2015).

A partir dessas questões, de que falamos quando pensamos em cuidado? Segundo Batthyány (2015) cuidado é um conceito muito utilizado, porém nas Ciências Sociais é um conceito novo e em construção. A noção de cuidados é chave para as análises e investigações em torno da proteção social, pois passa a ser seu quarto pilar.

Segundo Durán (apud Batthyány, 2022: 5) o “cuidado es, básicamente, trabajo humano, porque, aunque la tecnología puede ser de ayuda, es una tarea de proximidad, muy artesanal, que básicamente se constituye de muchas horas de trabajo. É uma atividade essencialmente feminina, geralmente não remunerada, sem reconhecimento e valorização social e econômica”.

“[...] el cuidado designa la acción de ayudar a un niño, niña o a una persona dependiente en el desarrollo y el bienestar de su vida cotidiana. Engloba, por tanto, hacerse cargo del cuidado material, que implica un ‘trabajo’, del cuidado económico, que implica un ‘costo económico’, y del cuidado psicológico, que implica un ‘vínculo afectivo, emotivo, sentimental’. El cuidado puede ser realizado de manera honoraria o benéfica por parientes, en el contexto familiar, o puede ser realizado de manera remunerada en el marco o no de la familia. La naturaleza de la actividad variará según se realice o no dentro de la familia y, también, de acuerdo a sí se trata o no de una tarea remunerada” (Batthyány, 2004 apud Batthyány, 2015:10).

E no cuidado destacam-se três dimensões: 1. material - é um trabalho, uma série de atividades para cuidar de determinada pessoa; 2. econômica - implica custos e 3. psicológica - envolve questões emocionais, pois cuidar de alguém implica envolvimento, emoções e afetos positivos ou negativos. Implica ainda a distinção entre trabalho doméstico e de cuidados, pois este último compreende, em geral, uma rigidez no tempo das atividades (por exemplo: urgências com a alimentação e medicação) (Batthyány, 2015).

As remunerações são diferentes para o trabalho de cuidados e para o trabalho doméstico, e por isso, deve-se agregar às formas em que o cuidado se realiza, como o caráter pago e não pago. Também é importante agregar dois âmbitos principais onde as tarefas de cuidados se realizam: na família, no domicílio (mesmo que realizado por um familiar que não reside com a pessoa cuidada), ou aquele cuidado oferecido pelas instituições como escolas, centros dia e instituições de longa permanência.

Importante destacar a característica relacional do cuidado que se estabelece entre a pessoa que cuida e a pessoa que é cuidada, geralmente marcada por um vínculo de envolvimento e proximidade, por isso a dimensão psicológica do cuidado. Não existe cuidado à distância, é necessária uma relação face a face.

A perspectiva de gênero na análise do cuidado é fundamental porque o mesmo é realizado por mulheres, tanto no interior da família quanto nas instituições que prestam cuidado. A associação do cuidado com as mulheres repercute na escassa valorização social e econômica deste trabalho, já que socialmente se crê que as mulheres naturalmente sabem cuidar, querem cuidar e o fazem sem esforço.

No caso brasileiro, o desafio está em reconhecer estas características do cuidado e romper com a desigualdade provocada pela divisão sexual do trabalho, uma vez que as políticas sociais estão fundamentadas numa visão familista e calcadas na naturalização desse cuidado atribuído às famílias/mulheres. Essa naturalização faz com que não se questione as consequências da dimensão material do cuidado, seu reconhecimento como um trabalho, sua dimensão econômica que implica custos para quem cuida e a dimensão emocional que envolve sentimentos e afetos na relação de cuidado. A sociedade brasileira e as políticas sociais estabelecidas, reforçam a divisão sexual do trabalho e com ela a exclusão da agenda pública de serviços que possam combater a desigualdade gerada por essa divisão.

Reconhecer estas mudanças implicaria repensar a estrutura das políticas sociais e a organização dos serviços. No entanto, diante da adoção de orientações neoliberais e ultradireitistas e suas consequências nos países periféricos, o que se observa é uma distribuição desigual da provisão de cuidados entre Estado, mercado e família. As famílias tornam-se o pilar mais importante da provisão de bem-estar, sem condições materiais e imateriais para tanto. O neoconservadorismo reforça a divisão sexual do trabalho e as desigualdades entre homens e mulheres, regride os parcos avanços em termos das discussões de gênero e não prioriza refletir sobre a relação do direito das pessoas a serem cuidadas e o direito das pessoas que cuidam, diga-se das mulheres, como única alternativa para o cuidado.

Portanto, torna-se fundamental aproximar-se dos documentos relacionados a PNaC a fim de analisar os avanços e as lacunas que se colocam para o cuidado como direito social.

No Quadro 1 a Cartilha de lançamento do GTI para elaboração da Política Nacional de Cuidados indica que os cuidados são compreendidos como “atividades” e “tarefas” cotidianas e diretas (sem menção ao termo trabalho) voltadas para pessoas com ou sem dependência, indicando maior amplitude do público alvo da Política. O cuidado é reconhecido como um direito e bem público, importante para o funcionamento da sociedade, da sustentabilidade da vida e da economia.

O Marco Conceitual da Política Nacional de Cuidados do Brasil apresenta o conceito de cuidado que foi reproduzido na lei aprovada, expressando a relação com o trabalho cotidiano de produção de bens e serviços para a sustentação e reprodução social da vida humana, da sociedade e da economia. Reconhece o cuidado como trabalho remunerado ou não remunerado, realizado de maneira direta ou indireta, seja pelas famílias, instituições ou profissionais.

Ainda chama a atenção para duas questões: o cuidado é um trabalho que envolve recorrência e possibilidade de compartilhamento. A característica de trabalho recorrente demarca o trabalho cotidiano de sustentação da vida, as atividades fundamentais para as pessoas cuidadas, significando constância, sistemática e rigidez na prestação do cuidado. Portanto, a PNaC não considera trabalho de cuidados aqueles trabalhos esporádicos e que, porventura, possam ser confundidos, por exemplo, com o cuidado em saúde. A possibilidade de compartilhamento do trabalho de cuidados requer que este seja exercido em ambiente inespecífico e compartilhado entre os diferentes atores da provisão social: Estado, mercado e família. Compreende-se que a PNaC busca diferenciar seu enfoque de outras políticas setoriais, especialmente saúde e educação. Por vezes, o trabalho de cuidado tal como a Política pretende atender advém de situações de adoecimento crônico, internações domiciliares, incapacidades e deficiências relacionadas à problemas de saúde ou aos cuidados relacionados à primeira infância.

Também entende o cuidado como um direito humano universal que, quando materializado por políticas públicas, deve ser compreendido a partir do princípio do universalismo progressivo e sensível às diferenças. A progressividade da universalidade se faz necessária em função da impossibilidade imediata de atender e garantir o acesso irrestrito de todas as pessoas às políticas de cuidado pela incapacidade institucional e financeira da PNaC, pois não há estrutura nem recursos definidos para concretizá-la. Já a sensibilidade às diferenças se refere à necessidade de considerar as desigualdades estruturantes como gênero, raça, etnia, classe social, idade, deficiência e território na definição do público prioritário.

Apesar de compreender a ideia de um universalismo progressivo e sensível às diferenças é impossível não relacionar esses conceitos com a proposição de políticas de cuidado que podem se tornar focalizadas e seletivas diante de sua implementação num contexto ultraneoliberal, em que o financiamento público estatal é escasso e conservador quanto às funções e valores familiares, uma vez que se reforça a ideia do cuidado como problemática do âmbito privado.

Entende-se como um avanço, a luta dos ministérios envolvidos na construção da PNaC em garantir o cuidado como direito por meio do ordenamento jurídico e por isso a importância da aprovação da Lei nº 15.069/2024. O caminho percorrido no curto espaço de dois anos para aprovar o cuidado como direito foi produto da vontade política e do esforço de profissionais engajadas com a necessidade de transformações culturais urgentes para a sociedade brasileira, mas que reconhecem a dureza da sequência das ações até que este direito seja de fato concretizado, sem parecer uma colcha de retalhos.

O papel da família no trabalho de cuidados

A América Latina é a região do mundo com a maior desigualdade de renda e o Brasil é o quarto país no ranking desta desigualdade. Também apresenta as maiores disparidades quanto à participação das mulheres na população ativa. “O esforço de conciliação das responsabilidades pelo trabalho de prestação de cuidados com o emprego remunerado pode levar à despromoção profissional das mulheres, uma situação em que optam por empregos inferiores ao seu nível de competências e aceitam piores condições de trabalho” (PNUD, 2019:161).

Assim, as desigualdades de renda e de gênero diferenciam as formas como as famílias/mulheres são impactadas com o trabalho de cuidados. No caso brasileiro, mesmo com esforços governamentais recentes para garantir a igualdade de gênero e mesmo o país sendo signatário das convenções internacionais que visam promover mudanças com perspectiva de gênero ainda está distante de tornar a igualdade uma realidade para todas as mulheres.

E o papel das famílias no trabalho de cuidados está extremamente vinculado ao papel que o Estado exerce nas sociedades, ou seja, de como garante (ou não) o cuidado como um direito por meio de políticas e serviços que materializam o direito em si. Na América Latina, o Estado ocupa um lugar mínimo nas políticas sociais e desenvolve-se na perspectiva familista. Os regimes de cuidados implicam os padrões pelos quais os cuidados são produzidos e distribuídos entre mercados, estados, famílias e comunidades, todos inseridos e lutando contra a divisão sexual do trabalho (Filgueira y Franzoni, 2019). O Estado assume protagonismo quanto ao financiamento e provisão de serviços em países centrais, diferentemente do que ocorre em países periféricos, extremamente dependentes da provisão de bem-estar pelo trabalho não remunerado das mulheres. Ou seja, de um lado, a garantia do direito ao cuidado pode ocorrer por meio da sua inclusão como componente transversal de diferentes políticas sociais, sem necessariamente ser denominado como tal e esse não reconhecimento implica aumentar o trabalho não remunerado no interior das famílias, a cargo das mulheres. Por outro lado, o Estado estabelece leis e normativas que materializam serviços de cuidado num sistema universal que ofereça suporte para as famílias cuidarem ou escolherem como cuidar. Também pode-se indicar que cabe ao Estado obrigar outros atores a exercer o cuidado, promovendo uma distribuição mais igualitária dessas responsabilidades, como estabelecer licenças parentais para que os homens se comprometam com o cuidado dos filhos pequenos. Aqui destaca-se a importância de transcender ações focadas na condição das mulheres que, geralmente, são obrigadas a estabelecer a articulação trabalho-família.

Mas entende-se que para um Estado garantidor do direito ao cuidado, é fundamental encarar a problemática do financiamento. Além da promulgação jurídica e legal do direito ao cuidado é preciso provê-lo de recursos financeiros. E é justamente a questão do financiamento público estatal que pode garantir serviços e benefícios para uma política robusta de cuidados, que desonere famílias e mulheres, o ponto frágil da proposta brasileira. Até o momento está em discussão, entre os diferentes ministérios, a provisão dos recursos financeiros para a PNaC. O Art. 13 da Lei nº 15.069/2024 define por quem a Política será custeada e chama a atenção que as dotações orçamentárias estão vinculadas a disponibilidade financeira e a recursos advindos de doações de pessoas físicas, jurídicas e do exterior, evocando a ideia de um financiamento voluntário. Essa imprevisibilidade de financiamento compromete a concretização do cuidado como um direito social que se pretende universal, mesmo que progressivamente.

Enquanto isso, observa-se a partir dos documentos, como a PNaC pretende aliviar a sobrecarga de trabalho de cuidados das mulheres entendendo que o financiamento é chave para implantar serviços que desonerem as famílias.

Quadro 2. O papel da família no trabalho de cuidados a partir dos documentos oficiais relacionados a PNaC (2023-2024)

Documento

Cartilha de lançamento do GTI para elaboração da Política Nacional de Cuidados - 2023

Marco Conceitual da Política Nacional de Cuidados do Brasil – 2024

Lei nº 15.069/2024

Papel da Família

Apesar de ser uma demanda de todos e todas, a responsabilidade pela provisão de cuidados é desigualmente distribuída na sociedade brasileira, deixando para as famílias e, nelas, para as mulheres, a responsabilidade principal ou exclusiva pelo trabalho de cuidado. Assim, as mulheres, em especial as mulheres negras, mais pobres e com menores rendimentos, assumem uma grande e intensa carga de atividades relacionadas aos cuidados, geralmente subvalorizadas e, em muitos casos, não remuneradas.

A ausência ou debilidade dos serviços públicos de cuidados, [...] reforça uma injusta e desigual divisão sexual do trabalho, tornando invisível a sobrecarga de trabalho doméstico e de cuidados não remunerados exercido pelas mulheres, que se apoiam em arranjos informais e muitas vezes precários.

O Estado deve operar como o indutor de uma nova organização social dos cuidados, mais igualitária e justa, o que não significa diminuir a importância das famílias na provisão dos cuidados, mas sim reduzir a sobrecarga que as atinge atualmente, em especial as mulheres. Para isso, é necessário contar com políticas que apoiem as famílias e, em especial, as mulheres que realizam trabalhos de cuidado.

Nesse sentido, políticas de cuidados buscam ampliar o espaço na organização social dos cuidados daqueles atores hoje menos presentes, tanto na esfera pública (Estado, setor privado e sociedade civil organizada), quanto na privada (no interior das famílias, independentemente dos seus formatos ou arranjos familiares, estimulando a corresponsabilização entre os gêneros).

São quatro os atores institucionais responsáveis pela oferta de cuidados:

1) O Estado, por meio da garantia de direitos e efetivação de políticas públicas;

2) As famílias, por meio do trabalho não remunerado de cuidado e dos vínculos familiares;

3) O setor privado, por meio da oferta privada de serviços e pelas formas de organização do processo e das relações do trabalho remunerado, tanto no setor de cuidados quanto nos demais setores da economia – que podem ser mais ou menos favoráveis à conciliação entre o trabalho no mercado e as responsabilidades familiares e de cuidado realizadas de modo não remunerado;

4) A comunidade e a sociedade civil organizada, por meio da oferta privada sem fins lucrativos de formas não remuneradas de trabalho de cuidados, das redes de solidariedade e das ações solidárias.

Art. 2º A Política Nacional de Cuidados é dever do Estado, compreendidos a União, os Estados, o Distrito Federal e os Munícipios, no âmbito de suas competências e atribuições, em corresponsabilidade com as famílias, o setor privado e a sociedade civil.

Art. 5º Para fins do disposto nesta Lei, considera-se:

[...]

III - corresponsabilidade social pelos cuidados: compartilhamento de responsabilidades pelos atores sociais que possuem o dever ou a capacidade de prover cuidado, incluídos o Estado, as famílias, o setor privado e a sociedade civil;

IV - corresponsabilidade entre homens e mulheres pelos cuidados: compartilhamento de responsabilidades pelo cuidado, de forma equitativa, entre mulheres e homens;

Art. 8º A Política Nacional de Cuidados terá como público prioritário:

I - crianças e adolescentes, com atenção especial à primeira infância;

II - pessoas idosas que necessitem de assistência, de apoio ou de auxílio para executar as atividades básicas e instrumentais da vida diária;

III - pessoas com deficiência que necessitem de assistência, de apoio ou de auxílio para executar as atividades básicas e instrumentais da vida diária;

IV - trabalhadoras e trabalhadores remunerados do cuidado; e

V - trabalhadoras e trabalhadores não remunerados do cuidado.

§ 1º As múltiplas desigualdades serão consideradas para definir o público prioritário da Política Nacional de Cuidados.

§ 2º A ampliação do público prioritário da Política Nacional de Cuidados poderá ser realizada de forma progressiva, consideradas as necessidades de apoio e de auxílio, as demandas das trabalhadoras e dos trabalhadores remunerados e não remunerados do cuidado e as novas demandas relativas ao cuidado.

Art. 9º O Poder Executivo federal elaborará o Plano Nacional de Cuidados, na forma prevista em regulamento, no qual serão estabelecidos ações, metas, indicadores, instrumentos, período de vigência e de revisão, órgãos e entidades responsáveis.

A Cartilha de lançamento do GTI-Cuidados reconhece as desigualdades existentes na responsabilização pelo trabalho de cuidados. Essas desigualdades se relacionam ao gênero (uma vez que os homens cuidam menos em relação às mulheres) e entre os setores responsáveis pela proteção social, pois as famílias são centrais no cuidado em relação ao Estado e ao mercado. No Brasil, a proteção social se caracteriza pelo pluralismo de bem-estar social (welfare mix), que segundo Pereira (2024) trata-se da modalidade de proteção na qual o acordo entre Estado, mercado e sociedade civil deixa de se basear em uma relação hierárquica que tem o Estado como protagonista e passa a guiar-se pelo princípio da horizontalidade, instituindo parceria e corresponsabilidade entre os três setores na distribuição de bens e serviços sociais. Ou seja, se difunde a ideia de aproximação flexível entre Estado, mercado, terceiro setor e famílias com seus respectivos recursos, antes descoordenados, tendo em vista a construção de uma “corresponsabilidade variável” (nenhuma instância teria primazia) no trato de novos riscos sociais (Pereira, 2024).

As políticas sociais brasileiras preveem legalmente a pluralidade da proteção social ao compartilhar com as famílias os cuidados de segmentos importantes da população dependente, como crianças e adolescentes, idosos, pessoas com deficiência e com câncer. As leis que estabelecem o Estatuto da Criança e do Adolescente (Lei nº 8.069/1990), o Estatuto da Pessoa Idosa (Lei nº 10.741/2003), o Estatuto da Pessoa com Deficiência (Lei nº 13.146/2015) e o Estatuto da Pessoa com Câncer (Lei nº 14.238/2021) nomeiam a família como instância primeira de proteção social, para somente nos casos em que esta falhar, o Estado assumir o cuidado.

Outro exemplo é a iniciativa da Câmara dos Deputados, que aprovou em 2024, o Marco Regulatório da Responsabilidade Filial em Relação à Pessoa Idosa. Na prática esse Marco Regulatório significará maior responsabilização legal da família no dever do cuidado aos pais. As/os filhas/os maiores de 18 anos devem prover os meios de subsistência, a saúde, a segurança e o bem-estar, físico e emocional, das pessoas idosas. Aquelas famílias que não possuírem meios para as necessidades da pessoa idosa terão o dever de solicitar apoio aos serviços de assistência social e saúde. E em caso de descumprimento dos deveres as/os filhas/os poderão sofrer sanções administrativas, civis e penais (Câmara dos Deputados, 2025).

A insuficiência de cuidados às pessoas idosas no Brasil, tem se tornado cada vez maior em função da crise dos cuidados. Aliado ao conservadorismo e ao familismo, o movimento do Poder Legislativo tem sido propor como resolução a este problema a responsabilização legal das famílias a cuidarem dos seus pais. Esse tipo de orientação legal não colabora com a necessidade do Estado operar como indutor de uma nova organização social dos cuidados, mais igualitária e justa.

Outra questão que chama a atenção na PNaC é a centralidade do público prioritário nas pessoas idosas dependentes, sem contemplar as pessoas adultas dependentes (acima de 18 anos e menores de 60 anos) que também necessitam de cuidados para as atividades da vida diária. É preciso reconhecer que uma parcela da população apresenta necessidades de cuidado devido às condições de vida e de trabalho. Ainda é uma incógnita se as pessoas adultas dependentes serão contempladas no princípio de universalismo progressivo.

Os rumos da nova PNaC ainda dependem do estabelecimento do Plano Nacional de Cuidados que dará concretude aos seus serviços e será responsável por estabelecer medidas que desresponsabilizem as famílias/mulheres da sobrecarga do trabalho não remunerado e ou mal remunerado de cuidados. As declarações do Governo Federal indicam que as primeiras proposições seguem na direção de ampliação de serviços já existentes em políticas sociais como saúde, assistência social e educação (Agência Brasil, 2025). Ainda não há elementos concretos para indicar que direção tomará o direito ao cuidado no Brasil, mas receia-se que os avanços sejam lentos especialmente diante da necessidade de estabelecer obrigações ao setor privado na igualdade de gênero; do reforço da família como espaço de cuidado; da falta de recursos públicos para implantar serviços abrangentes; e da vontade política dos gestores municipais e estaduais em aderir voluntariamente ao Plano Nacional de Cuidados.

Considerações Finais

O Brasil historicamente tem dificuldade em romper com a tradição familista que caracteriza sua proteção social e a nova PNaC é estruturada num contexto que acentua o papel das famílias como principal instância protetora, tendo em vista o aprofundamento do desfinanciamento público desde a aprovação, em 2016, da Emenda Constitucional (EC) nº 95/2016 que impõe severos limites aos gastos com políticas sociais.

Compreende-se como um avanço o reconhecimento jurídico e legal do direito ao cuidado a partir da Lei nº 15.069/2024. A lei demarca um direito a ser reclamado e torna-o passível de cobrança diante dos governos que devem garanti-lo. No entanto, sabe-se que a mudança no âmbito jurídico é somente um dos passos do processo, pois não ficam dispensadas mudanças institucionais e operacionais a fim de concretizar o direito.

A análise sobre o conceito de cuidado adotado na PNaC avança sobremaneira na sua visibilidade como um trabalho, diga-se um trabalho de reprodução social com elevada importância econômica. Também reconhece o cuidado como direito humano universal e o direito a cuidar, a receber cuidados e ao autocuidado, avançando para além de quem necessita receber o cuidado. No que se refere ao papel da família (o quantum de responsabilidade) pelo cuidado na organização da nova PNaC a expectativa era encontrar compromissos explícitos do Governo Federal com serviços e financiamento que operacionalizem o cuidado como direito desonerando, em alguma medida, as famílias/mulheres deste trabalho.

As respostas encontradas na pesquisa são vagas, uma vez que a aposta para a operacionalização do direito ao cuidado está sendo coloca no futuro Plano Nacional de Cuidados (ainda não publicado). Nos documentos oficiais relacionados à PNaC há o reconhecimento das desigualdades de classe, raça e gênero no trabalho de cuidados e do papel subsidiário do Estado na sua provisão deixando-o para a família/mulheres. Não se vislumbra como ocorrerá a mudança do papel subsidiário do Estado para um protagonismo estatal diante do compromisso com o direito humano universal ao cuidado. Apela-se para a corresponsabilização de gênero (mulheres e homens) e dos setores responsáveis pela proteção social, diga-se Estado, mercado e famílias, sem mencionar os diferentes papeis que cabe a cada um. Outra questão que sugere que as famílias seguirão com um papel prioritário na provisão do cuidado é a ausência de indicativos quanto ao financiamento da PNaC que está à mercê de doações e da disponibilidade orçamentária dos ministérios envolvidos.

Apesar de ser caracterizado como direito humano universal a ausência de condições para concretizar o cuidado faz com que a análise empreendida prediga um futuro fragmentado e focalizado. É mais uma lei com conteúdo extraordinário, avançado, mas que carece de condições objetivas.

Notas

(1) Segundo Orozco (2006: 9-10): “Por crisis de los cuidados va a entenderse el complejo proceso de desestabilización de un modelo previo de reparto de responsabilidades sobre los cuidados y la sostenibilidad de la vida, que conlleva una redistribución de las mismas y uma reorganización de los trabajos de cuidados, proceso que está cerrándose actualmente de forma no sólo insuficiente y precarizadora, sino reaccionaria, en la medida en que se basa en los mismos ejes de desigualdad social e invisibilidade de trabajos y agentes sociales que presentaba el modelo de partida. Esta crisis de los cuidados tiene unas implicaciones de género centrales, ya que, en gran medida, el reparto histórico de los trabajos de cuidados ha estado asociado a las relaciones de poder de género, así, tanto los fenómenos de desequilibrio como de reequilíbrio están profundamente marcados por el género”.

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