POLITICAS PARA EL EGRESO DE NIÑECES SIN CUIDADOS PARENTALES BAJO TUTELA ESTATAL EN LA ARGENTINA

Gabriela Valeria Guimarey

Facultad de Ciencias Sociales, Universidad de Buenos Aires, Buenos Aires, Argentina.

María Belén Trecco

CCONFINES/CONICET-Universidad Nacional de Villa Maria, Córdoba, Argentina.

Title: Policies for the egress of childhoods without parental care under state custody in Argentina

Abstract: The article describes and analyses the Autonomous Egress Support Programme in Argentina, a national initiative implemented in 2017 to facilitate the transition to adulthood of young people under state custody, and its implementation in a sub-national space such as the province of Córdoba. It uses a flexible qualitative methodology. It is guided by a logic of inductive analysis and by the premises of data-driven theorisation. Narrative sections are selected from semi-structured interviews, both individual and group, conducted voluntarily with young people, educators, institutional referents and members of the team that coordinates the PAE Córdoba in two time periods, 2021-2022 and 2024-2025. They are combined with bibliographic analysis and the examination of documents such as standards, technical reports, and outstanding final graduation works, which are considered grey literature.

It addresses the issue of young people without parental care, its causes and the implications of prolonged institutionalisation, framing the debate in care policies and autonomy. It discusses their scope and challenges in the context of tensions between autonomy and dependence, assistance and care, reparation, federalisation, and asymmetries, as well as child or family support policies. It concludes that despite advances in child protection, the event of egress is an aspect of the institutionalisation process that highlights unresolved problems for children.

Keywords: young people without parental care- institutionalised childhoods-care policies-egress support

Resumen: El artículo describe y analiza el Programa de Acompañamiento para el Egreso Autónomo (PAE) en Argentina, una iniciativa nacional implementada en 2017 para facilitar la transición a la vida adulta de jóvenes bajo tutela estatal, y su implementación en un espacio subnacional como la provincia de Córdoba. Utiliza una metodología flexible de corte cualitativo. Se orienta por una lógica de análisis inductivo y por las premisas de la teorización anclada en datos. Se seleccionan tramos narrativos de entrevistas semiestructuradas, tanto individuales como grupales, realizadas de forma voluntaria con jóvenes, educadores, referentes institucionales e integrantes del equipo que coordina el PAE Córdoba en dos períodos de tiempo 2021–2022 y 2024–2025. Se combinan con el análisis bibliográfico y de documentos como normas, informes técnicos y trabajos finales de graduación destacados, considerados como literatura gris.

Se aborda la problemática de los jóvenes sin cuidado parental, sus causas y las implicancias de la institucionalización prolongada, enmarcando el debate en las políticas de cuidado y la autonomía. Se discuten sus alcances y desafíos en las tensiones autonomía-dependencia, asistencia-cuidado-reparación, federalización y asimetrías, y políticas de niñéz o de apoyo a la familia. Concluye que a pesar de los avances en materia de protección a la niñez, el evento del egreso es un aspecto del proceso de institucionalización que pone en evidencia problemáticas no resueltas por los expertos y los dispositivos de intervención.

Palabras-clave: jóvenes sin cuidado parental -niñeces institucionalizadas-politicas de cuidado-apoyo al egreso

Introducción

El artículo describe y analiza la trayectoria del Programa de Acompañamiento para el Egreso Autónomo (PAE), una iniciativa nacional relativamente reciente y su implementación en un espacio subnacional, creada para dar respuesta a una demanda de larga data, que aborda la transición hacia una vida autónoma de jóvenes bajo tutela estatal y alcanzados por intervenciones profesionales de diverso alcance. Se procura discernir si el PAE representa un cambio significativo e innovador en la perspectiva de los actores, en materia de federalización de una política de cuidados hacia la niñez institucionalizada.

Esta problemática se redefine en los términos del actual Código Civil argentino y sus asertos respecto de la responsabilidad parental, así como por las resonancias del cuidado como locus innovador en el campo de las políticas sociales (Cena, 2019; Batthyány Dighiero, 2015; Krmpotic, 2016; Pautassi y Zibecchi, 2013; Esquivel et al, 2012), en un pasaje que Balzano (2011) definió como de la nueva cuestión social al cuidado, recuperando el significado del vocablo, el cogitare latino, hasta una noción emergente de cuidado que trasunta el dominio familiar hacia otros ámbitos de interacción social. La experiencia del programa aporta evidencias para considerar la reversión de las experiencias de no-cuidado. Se reconoce la centralidad del cuidado parental, tanto en lo que hace a su ausencia como a las alternativas sustitutivas, introduciendo un nuevo lenguaje y criterios de intervención asociados a unas políticas de cuidado, para referir a las necesidades de asistencia hacia jóvenes vulnerables (1).

Asume el carácter de política nacional en 2017 con la sanción de la ley 27.364, siendo el órgano rector de aplicación el actual Ministerio de Capital Humano (antes Ministerio de Desarrollo Social). La articulación Nación-Provincias es una dimensión por examinar como aspecto de la institucionalidad social soporte de la iniciativa (Martinez, 2017). En este artículo, se pondrá el foco en la Provincia de Córdoba, considerando en particular de la experiencia de la Casa de Pre-egreso de varones localizada en su ciudad capital.

La metodología desarrollada adopta un diseño flexible (Robson, 2002) de corte cualitativo orientado por una lógica de análisis inductivo (Vears y Gillam, 2022) y las premisas de la teorización anclada en datos (Glaser, 1992), en base a la búsqueda y análisis bibliográfico, junto a otros documentos, como normas, informes técnicos y trabajos finales de graduación destacados, tratados como literatura gris (Giustini, 2019). Estos insumos se entrecruzan con una selección de narrativas acorde al objeto de este artículo, obtenidas con jóvenes, educadores, referentes institucionales e integrantes del equipo que actualmente coordina el Programa de Acompañamiento para el Egreso (PAE), quienes de manera voluntaria accedieron a entrevistas semiestructuradas individuales y grupales desarrolladas en dos momentos -entre 2021-2022 y 2024-2025-, bajo consentimiento informado y resguardo de identidad.

Jóvenes sin cuidado parental. Coordenadas del problema

Para el año 2006, UNICEF estimó que a nivel mundial se registraban unos ocho millones de niños viviendo en instituciones como resultado de una diversidad de situaciones. No obstante, los especialistas destacan la existencia de un gran déficit en materia de datos e información confiable que permita conocer el alcance y características del problema. En América Latina, de acuerdo con el informe de la Red Latinoamericana de Acogimiento Familiar realizado en conjunto con la ONG internacional Aldeas SOS América Latina (2011) es también preocupante. La situación de los niños, niñas y adolescentes sin cuidado parental responde a diversos factores causales, tanto de orden político (conflictos bélicos y migraciones forzadas), económico (déficits de ingresos y barreras en el acceso a salud, educación y vivienda, etc.) como de problemáticas socioculturales (violencia intrafamiliar, trabajo infantil, adicciones y trata de personas, entre otras) por lo que el concepto refleja un conjunto de razones y condiciones diferenciales. En el caso de la Argentina, según un informe de Secretaría Nacional de Niñez, Adolescencia y Familia (SENAF) y UNICEF, se registró en 2020 un total de 9.754 niñas, niños, adolescentes y jóvenes alojados en dispositivos formales de cuidado, de los cuales en el 33,5% de los casos correspondía a dispositivos de cuidado residencial de gestión pública, el 54,5% se encontraba alojado en dispositivos de cuidado residencial de gestión privada, el 9,4% en dispositivos de cuidado familiar de gestión pública y el 2,6% en dispositivos de cuidado familiar de gestión privada.

La cuestión de los jóvenes sin cuidados parentales se asienta en una compleja matriz histórica de regulaciones que excede lo jurídico, e involucra variables culturales, políticas e institucionales. Las mismas se imbrican en valorizaciones morales, lo cual, frente a ciertas trayectorias adolescentes y juveniles, deviene en una patologización de esa etapa de vida. Las intervenciones del Estado moderno tendieron a sostener políticas y dispositivos que colaboraron poco en la ruptura de los patrones de desigualdad estructural, tal como fuera caracterizado en el trabajo seminal de Donzelot (1998). Allí, el autor refiere a las pautas básicas para la organización familiar moderna; sin embargo, advierte que no se propaga un mismo modelo en todas las clases sociales, destacando que al menos hay dos series de proyección familiar: una es la familia burguesa y otra es la familia popular, y donde las niñeces transitan unos por una liberación protegida, y otros, por una libertad vigilada. ¿De qué depende que la individualización sea un proceso de emancipación tal como está prescripto en las instituciones modernas, o, por el contrario, de fragilización? ¿De las condiciones para la parentalidad, del contexto, de las instituciones?

Aun con claros objetivos de protección y la promesa de inserción social, se reproducen largos períodos de institucionalización, demorando el esperado y a la vez temido egreso (Sopaga, 2020). Es así como el cuidado institucional se enfrenta con efectos iatrogénicos y acciones inhabilitantes (Illich et al, 1977), al tiempo que procura revertir la expropiación de los conflictos -y sus aprendizajes- en los que estos niños y niñas han sido parte, por parte de los grupos profesionales y expertos, cercenando la participación en la toma de decisiones y la misma construcción de autonomía que programas como el PAE ahora administran (Christie, 2014). Es conveniente no soslayar que la autonomía también aparece como una capacidad deseable en el marco de un proceso de administración de las subjetividades (Rose, 1990).

La tutela del Estado continúa generando dudas tanto en el ámbito judicial como de la administración gubernamental y presenta socialmente una connotación negativa, mientras se avanza en una concepción de la niñez como bien público global (Krmpotic, 2024). Por su parte, no se han hallado estudios evaluativos sistemáticos que comparen local y regionalmente entre las distintas formas alternativas de institucionalización de los niños y niñas que así lo requieran. No obstante, las instituciones importan: paz, justicia e instituciones sólidas son objeto del Objetivo de Desarrollo Sostenible 16 (2020).

A partir del establecimiento de la Convención sobre los Derechos del Niño (Naciones Unidas, 1989) se impulsaron reformas jurídicas y políticas en pos del reconocimiento de niños, niñas y adolescentes como sujetos plenos de derecho. En su artículo 5º se establece el principio de autonomía progresiva del niño/a, planteando que los responsables legales deben dirigirlos y orientarlos para que puedan ejercer los derechos establecidos en la misma Convención, y en consonancia con la evolución de sus facultades. Asimismo, en su artículo 12º se establece el derecho del niño a formarse un juicio propio, a expresar su opinión y a que ésta sea tenida en cuenta en todos los asuntos que le afectan. Promovió una reformulación en los sistemas de protección hacia una lógica de corresponsabilidad entre el Estado, la familia y la comunidad en el cuidado de los niños, niñas y adolescentes.

Por su parte, y reafirmando el contenido de la Convención, en el año 2009 la Organización de las Naciones Unidas sanciona las Directrices sobre las modalidades alternativas de cuidado de los niños (2) que brindan orientaciones con el propósito de “promover la aplicación de la Convención de los Derechos del Niño y de las disposiciones pertinentes de otros instrumentos internacionales relativos a la protección y el bienestar de los niños privados del cuidado parental o en peligro de encontrarse en esa situación”. En las mismas se hace hincapié en el derecho a la vida en familia y en comunidad de aquellos niños o niñas que se encuentren sin cuidados parentales, y se establecen un conjunto de orientaciones para garantizar y restituir, en el menor tiempo posible, ese derecho cuando se ha perdido, ya sea a través de opciones de cuidado familiar o, cuando sea necesario, de modalidades alternativas. Se observa un énfasis en el cuidado familiar dentro de la familia biológica o extensa siempre que sea posible y seguro para el niño, mientras se considera el cuidado alternativo como último recurso. Entre las opciones de cuidado alternativo se identifican el acogimiento familiar, apoyo familiar y custodia con familia ampliada, el cuidado en residencias y otras modalidades, adaptadas a las necesidades de cada niño o niña. En cualquier caso, se reconoce un papel central a su participación en las decisiones que les afectan y en la medida de sus capacidades, como a la preparación para la vida independiente y su reintegración en la comunidad, incluyendo la capacitación para la vida cotidiana y el desarrollo de habilidades sociales.

Resulta de interés rescatar dos principios fundamentales presentes en el enfoque de las Directrices: a) el principio de necesidad, orientado a prevenir la necesidad del cuidado alternativo, reconociendo un nivel primario, secundario y terciario de prevención; y b) el principio de idoneidad en la determinación de la modalidad más adecuada de cuidado atendiendo a las necesidades, características, experiencias y circunstancias del niño o niña.

Estos elementos suponen un esfuerzo en romper con la lógica asistencial tradicional en varios sentidos: prevenir el ingreso del niño o niña a las medidas alternativas de cuidado únicamente por razones de pobreza, garantizar que el apoyo a la familia y a otras opciones de acogimiento sean consideradas, lo que vuelve a poner sobre el tapete tareas pendientes en materia de políticas de familia, y una tercera condición menos debatida vinculada a las opciones de cuidado para los niños cuyos cuidadores principales están privados de la libertad, o que hayan fallecido o distanciado en razón de catástrofes, violencia interpersonal o sistémica, enfermedades y epidemias, hospitalizaciones prolongadas, emigración de larga duración (Cantwell et al, 2012). Abonando la cuestión, en una entrevista radial reciente (3), la Directora de DONCEL comenta con preocupación que “el Estado invierte el 95% de sus recursos en instituciones y sólo el 5% en familias de acogimiento solidarias”.

Ahora bien, ¿cómo delimitar la condición de aquellos sin cuidados parentales? Si consideramos la definición normativa en la Argentina establecida en la ley nacional 27.364/2017, los jóvenes sin cuidados parentales son aquellas/os que se hallen separadas/os de su familia de origen, nuclear y/o extensa o de sus referentes afectivos y/o comunitarios y residan en dispositivos de cuidado formal en virtud de una medida de protección de derechos dictada de conformidad con los artículos 33 y siguientes de la ley nacional 26.061 o de la normativa aplicable en el ámbito local. Recordemos que según la ley de Protección Integral de la Niñez 26.061, las medidas excepcionales de protección integral de la niñez son limitadas en el tiempo, pudiendo prolongarse mientras persista la causa que les diera origen. Pese a ello, la realidad muestra que, en muchos casos, la excepción se convierte en regla (Trecco y Vittor, 2021). Es precisamente esa continuidad por inercia, desmesurada en el tiempo, el rasgo que demarca un nuevo problema -que aquí estamos tratando- en la medida que la expectativa puesta en que, al alcanzar la mayoría de edad y concluir la institucionalización, los jóvenes adquieran autonomía y desarrollen una vida independiente enfrenta su propia imposibilidad dada una combinación de factores personales y contextuales. Incluso por momentos, el concepto joven sin cuidado parental parece justificar la respuesta (en este caso, un programa como el PAE). Siguiendo a Bacchi (2014) la forma en que nos representamos los problemas dice acerca del sentido de las intervenciones. Las políticas no solo dirigen soluciones, sino que participan dando forma a la definición de los problemas.

Puede leerse en el prólogo del Informe de implementación del PAE en palabras de la autoridad gubernamental por Secretaría Nacional de Niñez, Adolescencia y Familia (SENAF) para el período 2019-2021, que se trata de chicos y chicas que tuvieron que ser separados -por la fuerza de la ley y del Estado- de sus ámbitos familiares, por haber sido víctimas de severas vulneraciones de sus derechos. Cuando aquellos no cuentan con otros familiares o referentes afectivos que puedan acogerlos son incluidos en cuidados transitorios o provisionales, que en su mayoría se brindan en hogares o residencias. El recorrido institucional planteado es que luego de un tiempo algunos retornan a sus familias de origen, otros acceden a familias adoptivas y una parte de ellos y ellas continúan en esos espacios hasta la mayoría de edad. ¿La noción representa entonces un recodo en la construcción institucional del control sobre la niñez? ¿El problema es el egreso o la institucionalización de las niñeces?

Al adoptar los cuidados como aspecto de la responsabilidad parental, se introduce la interdependencia e intercambio mutuo que supone el cuidado. Resulta en una evaluación limitada cuando analizamos el grado de cumplimiento de las tareas parentales desde una perspectiva normalizada del sujeto y la familia. En cambio, si reconocemos a la parentalidad como una relación en proceso, se combinan condiciones del contexto con aquellas de los padres, madres o cuidadores junto a aquellas propias de los niños, niñas y adolescentes. En esa relación la valoración de los cuidados parte de la percepción de autoeficacia, si las personas sienten que cuentan o no con los recursos necesarios para cumplir con dichas tareas, si satisface expectativas mutuas e influye en el desarrollo de estrategias de afrontamiento cuando hay estrés, agotamiento o situaciones problemáticas a resolver que interrumpen el fluir de la vida cotidiana.

En definitiva, la categoría jóvenes sin cuidado parental adquiere sentido en la medida que hubo una verificación acerca de si las personas adultas a cargo del cuidado personal del niño, niña o adolescente se encuentran en condiciones apropiadas. Dicha evaluación es resultante de la articulación de diversos saberes y campos disciplinares (como la medicina, la psicología evolutiva y el trabajo social); de la legislación y los estándares establecidos por las políticas públicas destinadas a niñas, niños y adolescentes por parte de organismos estatales e internacionales. Asimismo, las organizaciones de la sociedad civil y el sentido común ciudadano ponen de manifiesto las valoraciones y expectativas sociales acerca de la niñez, la adolescencia y la juventud vigentes en cada momento histórico, y la generación de ciertos registros de emocionalidad y sensibilidad en torno a esta población (Fassin, 2016). El proceso de institucionalización que sucede al establecimiento de una medida de protección está atravesado por las tensiones derivadas de la dupla autonomía-dependencia establecida por el propio marco normativo, entre la asistencia y la restitución y reparación del daño (Mühlbacher y Sutterlüty, 2019). Siguiendo a Estupiñán (2019) es oportuno retomar la noción de huella, de huellas psíquicas, para dar cuenta de las marcas profundas que dejan en estos niños, adolescentes y jóvenes el paso por los organismos con los que interactúan –aun de manera transitoria- en la conformación de su visión del mundo.

No hay dudas de que el egreso supone una nueva etapa y por lo tanto un tiempo de transición. Sin embargo, el énfasis sobre estos jóvenes en la falta de cuidados parentales -en tanto la condición que diera origen a la institucionalización de algún tipo- oscurece otros aspectos como la transición que viven los jóvenes en general, con diferente alcance de la protección familiar debida. Basta con señalar la conceptualización sobre las transiciones juveniles y su operacionalización a través de una variable como la de transición y transición en desventaja al mercado laboral, entre otras (Merino y Miranda, 2022).

La problemática interpela a las políticas orientadas al cuidado, al exigir un otro horizonte en el que las palabras, las prácticas, los gestos permitan establecer un vínculo socioemocional que acompañen los procesos de subjetivación. Así, educadores y referentes adultos juegan un papel cardinal en estos métodos de restitución simbólica mediante el diálogo, la escucha y la validación (Trecco, 2023); una pedagogía de la presencia (Gomes Da Costa, 2004) y de una relación basada en la ternura (Cussianovich, 2005; Restrepo, 2010). Como advierte Fraser (1997: 198-220) quizás la tarea más difícil sea aquella de superar la semántica de la dependencia que de manera sintomática ha hipostasiado los retratos de personalidades dependientes, es decir, unas propiedades de las relaciones sociales que pasan a entenderse como atributos de la personalidad. La autora sostiene que, cuando el cuidado sea valorado, cuando la dependencia no sea una obscenidad y la interdependencia sea la regla, sólo entonces podremos hacer mella en la dependencia del bienestar, abandonando ese callejón sin salida dependencia-independencia en una sociedad desigual. En definitiva, se trata de discernir qué tipo de registro impera en la definición del problema: ¿un registro económico (con base en supuestos productivistas), un registro jurídico (tutela jurídica), uno sociopolítico (dependencia) o psicológico (salud-normalidad)?

Alcances y desafíos del Programa de Acompañamiento para el Egreso Autónomo (PAE)

En la Argentina, el Programa de Acompañamiento para el Egreso (PAE) de jóvenes sin cuidados parentales constituye una respuesta acotada a ciertas situaciones dentro de las posibles que puedan reflejar la ausencia de cuidado parental. Se trata de una normativa de protección específica para adolescentes y jóvenes que transitaron una medida excepcional de separación de sus familias de origen y viven o vivieron en dispositivos alternativos de cuidado, extendiendo el acompañamiento más allá de los 18 años.

El PAE fue creado por la Ley Nacional 27.364 de 2017 (4), estableciendo a la Secretaría Nacional de Niñez, Adolescencia y Familia (SENAF) como la autoridad de aplicación. Su objeto es garantizar la plena inclusión social y máximo desarrollo personal y social de adolescentes y jóvenes sin cuidados parentales. Se desarrolla actualmente en el ámbito de la Secretaría Nacional de Niñez, Adolescencia y Familia, del Ministerio de Capital Humano. Se dirige a adolescentes y jóvenes de entre 13 y 21 años que viven en dispositivos de cuidado formal convivenciales o con una familia cuidadora, que voluntariamente decidan acceder al programa, pudiendo permanecer hasta los 25 años si acreditan estudios. Su alcance incorpora además a los referentes de adolescentes y a los organismos gubernamentales del sistema proteccional de infancia y familia.

Sus prestaciones incluyen: a) un subsidio de egreso mediante una asignación económica mensual equivalente al ochenta por ciento (80%) del salario mínimo vital y móvil, a partir del momento del egreso del dispositivo de cuidado formal; b) el acompañamiento personal por parte de un referente que acompaña a cada adolescente en el fortalecimiento de su autonomía, durante dos etapas: la primera desde los 13 años hasta el egreso y la segunda, hasta los 21 años; c) capacitaciones a referentes de acompañamiento; y d) asistencia técnica a partir de la suscripción de convenios con los gobiernos provinciales para la implementación de protocolos de acompañamiento en el egreso.

El PAE registra antecedentes en otros espacios subnacionales, como el Programa “Mi Lugar” en Ciudad Autónoma de Buenos Aires y el Programa “Autonomía Joven” en la Provincia de Buenos Aires. Respecto del primero, fue creado en el año 2010 por el Decreto 923 de la Jefatura de Gobierno de la Ciudad de Buenos Aires, bajo la responsabilidad del Ministerio de Desarrollo Social en articulación con el Consejo de los Derechos de Niñas, Niños y Adolescentes (CDNNyA). Estuvo dirigido a niños, niñas y adolescentes que se encontraban institucionalizados y comenzaban el proceso de egreso autónomo o regreso a la convivencia familiar. Se aplicó con dos orientaciones: el Regreso a la familia y el Autovalimiento en ausencia de referentes familiares. Consistía en la entrega de un subsidio mensual de hasta el 85% del salario mínimo vital y móvil establecido legalmente, supeditado a la valoración vertida en informes mensuales realizados por las Defensorías Zonales y los equipos técnicos intervinientes en cada caso (Segade, 2018). En 2022 cambia su reglamentación para focalizar en adolescentes de hasta 17 años que cuenten con un/a adulto/a familiar y/o referente afectivo/a con quien puedan iniciar una convivencia sostenida que les posibilite el egreso del dispositivo de cuidado alternativo, y también para atender en el egreso de jóvenes en conflicto con la ley penal, y en niños, niñas y adolescentes que estén en el sistema de acogimiento familiar transitorio. El beneficio económico se subsumió al brindado por el PAE.

En el caso del segundo programa, Autonomía Joven, fue creado por resolución N° 2339/2016 en el marco de la ley 14.584/2014. Depende del Organismo Provincial de Niñez y Adolescencia de la Provincia de Buenos Aires, y presenta como objetivo “abordar el proceso de desinstitucionalización desde la perspectiva de la inclusión socio-educativo-laboral, acompañando al adolescente en la construcción de un proyecto de vida autónomo, favoreciendo, respetando y fortaleciendo los vínculos familiares, comunitarios y afectivos que ha podido construir durante su etapa de institucionalización” (Consejo Nacional de Coordinación de Políticas sociales. Guía de Programas Sociales. Provincia de Buenos Aires, 2022: 166). Con el acompañamiento de los jóvenes institucionalizados por parte de los equipos técnicos territoriales, se otorgaba una asignación económica equivalente al 80% del salario mínimo vital y móvil al que podían acceder jóvenes entre 18 y 21 años, por seis meses y prorrogable a otros seis; asignación que luego también se reemplazó por el beneficio de orden nacional.

Respecto del PAE, en un informe de SENAF y DONCEL de 2021 se resalta la federalización del programa, con convenios de adhesión firmado con todas las jurisdicciones si bien con diferencias en los tiempos de implementación, y una cobertura que muestra un incremento significativo de 255 titulares en diciembre de 2019 a 785 en marzo de 2021, lo que evidencia un paso fundamental en la consolidación de la institucionalidad social y una difusión proactiva por parte de los responsables gubernamentales. En cuanto al acompañamiento económico, el monto de la asignación del PAE fue siguiendo la evolución del salario mínimo, vital y móvil ya en un contexto inflacionario. El programa pasó de ejecutar el 24,14% en 2019 a 202% en 2020, con un presupuesto asignado para 2021 que supera los 100 millones de pesos. Actualmente, el monto es de $254.240 (5) considerando el haber del salario mínimo, vital y móvil a partir de julio del corriente. Sufrió suspensiones y demoras en los pagos a inicios de 2024 como parte del cambio de gobierno nacional, situación que ha incidido también en las jurisdicciones provinciales.

En un informe posterior elaborado por el Observatorio de la Deuda Social Argentina de la Universidad Católica Argentina (2023), el programa había alcanzado en 2023 a 3.077 adolescentes y jóvenes de todo el país, de los cuales 752 estaban en la primera etapa y 2.325 en la segunda. Desde su inicio en julio del año 2019 hasta el mes de julio del año 2023, el programa asistió a más de 4.400 jóvenes sin cuidados parentales en su proceso de autonomía. Las provincias de Buenos Aires, Santa Fe, Córdoba, Ciudad Autónoma de Buenos Aires y Entre Ríos, en ese orden, son las que concentran el mayor número de titulares. En dicho documento, además, se identifican logros en relación con el acceso al trabajo, la continuidad educativa, a recursos que permiten el cuidado de la salud de los jóvenes y a fuentes de financiamiento adicionales de otros programas. Asimismo, se evalúan aprendizajes en relación con el manejo financiero y una percepción de mayor independencia y seguridad en el ámbito personal. También se valora positivamente el vínculo entre titulares y referentes. Las demandas por parte de los titulares del beneficio pueden resumirse en la necesidad de mejorar los canales de inclusión en redes comunitarias y sociales más amplias y de acuerdos interjurisdiccionales, el acceso a espacios de capacitación y acceso a recursos comunicacionales para la solución de problemas comunes, así como un ascenso de la asignación económica. El acceso a una vivienda constituye el principal obstáculo para el logro de la autonomía de los adolescentes y jóvenes titulares del programa, siendo este aspecto uno de los fundamentales en términos del acompañamiento que la ley establece en su artículo 14º, procurando información acerca de condiciones y facilidades para el alquiler o compra de una vivienda, así como el diseño de programas orientados al acceso a sistemas habitacionales para desarrollar su vida autónoma.

En cuanto a las opiniones vertidas por los referentes del programa, en su mayoría señalan la necesidad de un mayor flujo de recursos económicos y de capacitación que les permita mejorar su participación en el programa. Además, destacan la importancia de consolidar redes entre organismos e instituciones que sirvan de base para el acompañamiento de los jóvenes en su proceso de autonomía, así como la importancia de realizar acuerdos de implementación y acción entre la coordinación del PAE y las jurisdicciones, que redunden en una mayor equidad entre los titulares independientemente de su jurisdicción de residencia.

Implementación del PAE en espacios subnacionales. El caso de la ciudad de Córdoba

En la provincia de Córdoba, el PAE comenzó a desarrollarse en 2018 aunque su implementación efectiva se consolidó a partir de 2019, bajo la órbita de Espacio Joven, área dependiente de la Secretaría de Niñez, Adolescencia y Familia (SENAF) del Ministerio de Desarrollo Social y Promoción del Empleo, actual Ministerio de Desarrollo Humano de esa provincia. Si bien con anterioridad se realizaban intervenciones orientadas al acompañamiento de jóvenes sin cuidados parentales, el PAE brindó un marco formalizado y sostenido para llevar adelante respuestas más consistentes. Actualmente, cuenta con 224 titulares, 67 beneficiarios en la 1º fase y 157 beneficiarios en la 2º fase (datos a mayo de 2025, según informante C1).

Aunque el programa tiene alcance en toda la provincia, sólo funcionaron dos dispositivos específicos en sintonía con el espíritu del programa, denominados Casas de Autonomía. La apertura de la primera casa estuvo destinada a varones, mientras la segunda a mujeres. En la actualidad estos espacios continúan ofreciendo un servicio de residencia aunque con cambios en la dinámica respecto de los componentes autonomía y libertad de elección.

Estos dispositivos se distinguían de las residencias tradicionales gestionadas por SENAF, en tanto procuraban reemplazar los tradicionales espacios de institucionalización por estructuras intermedias orientadas a fomentar procesos de autonomía progresiva en las y los adolescentes y jóvenes en transición hacia la vida independiente. A través de un equipo de trabajo y un sistema de organización que se proyectaba en articulación con otras instituciones, se trataba de ampliar recursos y oportunidades para los y las beneficiarias.

En Córdoba, el PAE incluye una tercera etapa a las dos previstas por la normativa nacional. La primera consiste en la preparación del joven mediante talleres sociolaborales, capacitaciones para el egreso y un acompañamiento personalizado por parte de un referente. Tal como lo establece el programa a nivel nacional, en esta instancia no se percibe la beca económica. Esta comienza a otorgarse una vez que el joven egresa efectivamente de las residencias, y es en esta segunda fase cuando el referente inicialmente asignado continúa con el acompañamiento, atento a las necesidades que pudieran surgir fuera del dispositivo de cuidado. Como explica uno de los informantes: “ahí el trabajo con el referente se vuelve más cercano y sostenido. Ese referente tiene que hacer informes de seguimiento, y no pueden comenzar a cobrar la beca si todavía viven en los institutos” (E3). Por último, la tercera etapa, definida entre el/la joven y su referente, se activa cuando ya no se requiere un acompañamiento continuo, sino que se establece una disponibilidad del referente a demanda, es decir, cuando el/la joven lo considera necesario. Es importante señalar que, si bien en sus inicios este acompañamiento contemplaba una remuneración para quienes asumían el rol de referentes, en la actualidad, gran parte del dispositivo se sostiene a través de un sistema de voluntariado supervisado por la autoridad pública.

En dichas Casas de Autonomía el ingreso y permanencia era de carácter opcional y los sistemas de control más laxos: los jóvenes podían encontrarse ocasionalmente solos en el domicilio, cuando el educador a cargo debía acompañar a otro residente a una consulta médica o realizar gestiones administrativas. Contaban con llaves de ingreso, lo que les permitía entrar y salir sin requerir autorización expresa, interpretado como un gesto de confianza institucional poco habitual. El sentido de domesticidad fue particularmente descripto positivamente por uno de los entrevistados “era un clima de casa, llegabas al almuerzo y era como llegar a la casa de cualquier familia numerosa en la cual todos estaban sentados a la mesa almorzando. Una dinámica muy, muy interesante” (C1). Es de interés detenerse en la tensión entre los rasgos atribuidos a la familia vs. la institución. Las investigaciones locales muestran que para unos los contextos de institucionalización presentan necesidades diferentes que no pueden asimilarse a lo que ocurre dentro del núcleo socioafectivo por medio de procesos de familiarización (Gabriolloni et al, 2022) mientras Trecco y Vittor (2021) en cambio, cuestionan la clausura de la afectividad al ámbito privado-familiar.

En términos de género, si bien el dispositivo fue valorado positivamente por ambos grupos, se pueden notar algunas diferencias entre ambas casas. En el caso de la casa de varones, se reportan mayores márgenes de libertad y un vínculo más afectivo con la institución. Para estos, el dispositivo adquiere relevancia al ser comparado con trayectorias previas más restrictivas o inestables. Gabrielloni et. al. (2022) destacan que las jóvenes egresadas enfrentan desventajas particulares al momento del egreso, entendiendo que sus emociones y creencias están atravesadas por la condición de género. Por su parte, una referente del programa señaló que, a su parecer, los varones se perciben en desventaja frente a las mujeres, debido a los mandatos de género que han limitado el desarrollo de sus habilidades para el cuidado, la organización doméstica o la gestión emocional, elementos clave para la vida autónoma (R2).

Respecto de la relación con el mundo laboral, y sin desconocer la histórica desventaja de las mujeres, la condición de jóvenes sin cuidados parentales coloca a ambos grupos en situación de vulnerabilidad, aunque esa desigualdad fluctúe según las trayectorias, especialmente a partir de la maternidad. Como expresó una de las entrevistadas: “Tenemos una población que son madres, o sea, ninguna pudo correrse del ser madre, como sí algunos varones pueden correrse del ser padres. Entonces eso a veces las hace tener contacto con otras responsabilidades, no solo por ser madre, sino porque alguna amiga es madre. Entonces ya vivencian con la otra tener que cuidar a ese niño”. Y agrega: “Estar en una residencia donde hay niños, o donde otras chicas son mamás, las lleva a desarrollar habilidades vinculadas al cuidado del otro, que en muchos casos les permiten resolver situaciones cotidianas porque no les queda otra” (R2). Estas diferencias se ponen en evidencia en los talleres y simulaciones de autonomía, donde, según los relatos de quienes coordinan estos espacios, las mujeres suelen mostrar mayores herramientas: “Ellas aprenden y resuelven con más capacidad resolutiva” (R2). Sin embargo, esta ventaja se ve tensionada por otras condiciones de desigualdad: “Es más cara la vida para las chicas que para los varones, por productos de higiene. Eso les hacía saber que iba a ser más complicado” (R2). Factores como la maduración psíquica más temprana atribuida genéricamente a las mujeres, o un contexto de socialización diferencial que han vivido en sus familias de origen antes de ser institucionalizadas, apuntan a explicar parcialmente estas diferencias de género.

El trabajo por la autonomía implicó además una articulación significativa con empresas locales de reconocimiento internacional, asociaciones civiles comunitarias y cooperativas, lo que permitió generar un sistema de apoyo robusto para los jóvenes que transitan el proceso de egreso. Esta colaboración, en sus mejores momentos, permitió que los jóvenes tuvieran acceso a recursos laborales, educativos y emocionales que facilitaban su inserción en la sociedad, ofreciendo alternativas viables.

El perfil de los jóvenes destinatarios ha constituido un punto nodal. Su definición queda sometidos al estilo de coordinación de las casas. Una mayor flexibilidad se puso de manifiesto en el contexto de emergencia impuesto por la pandemia por COVID19 y con posterioridad con los cambios de gestión. Inicialmente, el ingreso a las Casas de Autonomía estaba orientado a adolescentes mayores de 16 años que cumplieran con ciertos criterios: no presentar consumos problemáticos, aceptar voluntariamente ser parte del programa y mostrar un buen comportamiento: “pasar a las casas de pre-egreso para ellos era como hacer mérito para pasar a las casas de autonomía” (C1). Durante la pandemia de COVID-19 se presentaron importantes desafíos para el sostenimiento del acompañamiento en las trayectorias hacia la autonomía. No obstante, no se interrumpió por completo la posibilidad de inserción laboral para los y las jóvenes. En paralelo, se fortalecieron articulaciones con actores comunitarios con el fin de gestionar recursos complementarios. Un ejemplo relevante fue la donación de una vivienda de transición para varones por parte de una iglesia local, así como la vinculación con una fundación del centro de la ciudad que ofrecía apoyo psicológico.

Si bien el acceso a estas casas no estuvo formalmente destinado a jóvenes provenientes de dispositivos penales como el Complejo Esperanza ni a quienes transitaron medidas privativas de libertad, en la práctica se incluyeron trayectorias atravesadas por conflictos con la ley penal. El ingreso al dispositivo estuvo mediado por la predisposición del joven a participar activamente en la propuesta, lo cual operó como filtro informal. En los casos en que no se produjo un ajuste entre las expectativas del programa y las condiciones del joven, aconteció el egreso, ya sea voluntario o por decisión de la autoridad.

En la actualidad, el desarrollo del acompañamiento también se ha visto condicionado por la disminución de personal en SENAF del orden nacional. Esta reducción ha afectado instancias como las capacitaciones, los espacios de supervisión de casos complejos y los encuentros regionales y nacionales que permitían el intercambio de experiencias y saberes entre equipos.

El equipo de referentes también da cuenta de las tensiones internas del programa, que oscilan entre una lógica de asistencia y una lógica reparatoria. En ese marco, persiste un supuesto no explicitado que limita su alcance: “El PAE no es para todos los pibes” (C1 y R2). Esta percepción se sostiene en experiencias dispares de implementación:

“Hay pibes en los que el PAE ha funcionado realmente, como una herramienta super valiosa. Han hecho un proceso muy significativo de autonomía, de crecimiento, han logrado avanzar mucho en su vida gracias al programa. Y hay otros que realmente no pueden aprovecharlo y terminan cayendo por su propio peso, terminan siendo solo beneficiarios. Pero como política pública es muy buena, aunque termina siendo más reparatoria que de egreso” (R2); “con los cambios de gestión, lo que ha sido faro para una gestión política, la gestión posterior decide opacarlo” (C1).

A pesar de los intentos de acompañar el egreso, el sistema continúa siendo expulsivo y clasista. Esta contradicción se expresa en exigencias desproporcionadas a jóvenes en proceso de egreso:

“A veces también nosotros nos replanteamos si ese chico de 16 debería saber hacer tantas cosas. Pero también hay decisiones políticas que se toman: no se abren más casas de autonomía, pero se los quiere egresar anticipadamente. Y siguen teniendo 16 o 17 años, y les pedimos que trabajen, que estudien, que se sostengan solos… Tienen que hacer tantas cosas que a otros pibes de 16 o 17 años no se les piden. A ellos es: aprendé o aprendé, cuando se pueda. De pasar a que se les haga todo, tienen que saber hacer todo. No saben cocinar los chicos, entonces después es muy difícil resolver la vida en un afuera que va desde saber la clave del CIDI hasta cuánto sale un desodorante. No tienen ni idea” (R2).

En el marco del Plan de Metas 2024–2027 del Ministerio de Desarrollo Humano provincial, plantea preocupación por la problemática, indicando en el informe del gobierno provincial que:

“Los mayores temores de las chicas y chicos frente al egreso se centran en lo desconocido, la soledad, en no poder resolver situaciones problemáticas de lo cotidiano, el ‘afuera’ en todas sus dimensiones. Es necesario trabajar, en este sentido, sobre el proceso de duelo respecto al grupo de convivencia y el sentimiento de pertenencia a los espacios de cuidado formal” (Gobierno de la Provincia de Córdoba, 2023) (6). Por su parte, desde la coordinación de las Casas de Autonomía se ha insistido en su continuidad.

Conclusiones

Desde el punto de vista de las políticas públicas, el egreso es parte del problema mayor de institucionalización de las niñeces con derechos vulnerados en la actual interpretación política y normativa. A pesar de los avances en materia proteccional desde la Convención de los Derechos del Niño, el evento del egreso resalta aspectos no resueltos por parte de los expertos y de los dispositivos de intervención.

Denotamos la ausencia de políticas de apoyo hacia las familias, como las dificultades para distinguir entre las causas que originan la ausencia de un cuidado parental adecuado y protector, ofreciendo respuestas homogéneas y de umbrales básicos a trayectorias y situaciones diversas. ¿Cuál es el problema al que el PAE representa ser una solución?

Si bien el PAE se ha federalizado a partir de la firma de los convenios con el órgano nacional, se observa la asimetría histórica en esta relación de dependencia institucional, sometida a los vaivenes electorales y los cambios de gestión, en los que objetivos y financiamiento quedan atrapados en disputas políticas y brechas de implementación. Las provincias deberían asumir un papel activo y central en programas de este tipo, que requieren de intervenciones situadas acordes a las particularidades de regiones y localidades en donde niños y niñas transcurren bajo supervisión institucional los principales años de su desarrollo vital.

Hay un rol de las familias y la comunidad poco explorado y concertado. La inserción social es un proceso social al que el Estado puede aportar más no asegurar, como queda reflejado en la visión de algunos actores consultados.

Las experiencias analizadas invitan a continuar reflexionando en la cuestión de la autonomía en un marco de desigualdades persistentes. Si el PAE es parte del gobierno de las niñeces, moldeando y entrenando a estos jóvenes en la gestión responsable de su vida, la autonomía parece más bien una exigencia, en consonancia con los requerimientos de una responsabilización individual. En el mismo sentido, invita a reflexionar sobre la responsabilidad parental, preguntándonos si se trata de habilidades individuales o condiciones personales y sociales para el cuidado.

Notas

(1) Este trabajo cuenta con el apoyo del subsidio a la investigación científica 20020220200036BA: “Programas sociales y experiencias orientadas al cuidado. Problematización del caso argentino (2013-2023)”. Secretaría de Ciencia y Técnica, Universidad de Buenos Aires.

(2) Consultar en https://archive.crin.org/en/docs/Espanol_Directrices_aprobadas_CDDHH.pdf

(3) Cadena 3, 21 de mayo de 2025: https://www.cadena3.com/noticia/sociedad/piden-ayuda-estatal-para-la-reinsercion-familiar-de-jovenes-institucionalizados_424454

(4) Puede consultarse en https://www.argentina.gob.ar/normativa/nacional/ley-27364-276156

(5) Monto que equivale a unos u$s 211 (cotización dólar oficial al 25.06.25). El valor puede ser comparado con el valor de la canasta básica total que por adulto equivalente era a mayo de $359.425 (INDEC Informes técnicos / Vol. 9, n° 135) Puede consultarse en: https://www.indec.gob.ar/uploads/informesdeprensa/canasta_06_2542817E2CFA.pdf

(6) Se puede consultar en: https://www.cba.gov.ar/la-senaf-lleva-adelante-el-taller-proyectando-mi-egreso/

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