Emergencia en la emergencia. La protección social en tiempos del COVID-19
en la Argentina.
Emergency
in the emergency. Social Protection in the time of Covid-19 in Argentina.
CLAUDIA SANDRA
KRMPOTIC Y MARÍA BEATRIZ LUCUIX
Consejo Nacional de
Investigaciones Científicas y Técnicas - Buenos Aires, Argentina
Av. De Mayo 1437, 1º
A
ORCID ID https://orcid.org/0000-0001-8969-9345
claudia.k@conicet.gov.ar
María Beatriz Lucuix
Universidad de Buenos
- Buenos Aires, Argentina
ORCID ID https://orcid.org/0000-0001-9568-8466
mlucuix@gmail.com
Abstract: In this article, we use primary and secondary data as a descriptive approach
to recent experiences in the form of a situational study. The article
highlights distinctive features of national social policies by reviewing public
information contents, including a case study based on data processing from two
peri-urban neighbourhoods in intermediate cities in the province of Misiones.
As a working hypothesis, we discuss whether the pandemic has strengthened the
role of the goverment with some innovation in the face of the new
epidemiological phenomenon, or whether the policies responded to the
accumulation of the already available welfare with a sustained assistential
tendency while, at the same time, intra-household care networks and community
support were strenghtened.
Keywords: social policies - care -
health and social emergency - conjuncture
Resumen: En este artículo, se recupera una modalidad como es
el estudio de coyuntura a partir de datos primarios y secundarios como vía de
abordaje descriptivo de experiencias recientes. Se exponen rasgos distintivos
de las políticas sociales de alcance nacional como resultado de una revisión de
contenidos en la información pública, y de un estudio de caso a partir del
procesamiento de datos sobre dos barrios periurbanos de ciudades intermedias de
la Provincia de Misiones. A modo de hipótesis de trabajo, nos preguntamos si la
pandemia ha promovido un fortalecimiento del papel estatal con algún tipo de
innovación frente al nuevo fenómeno epidemiológico, o si, en todo caso, las
acciones respondieron a la acumulación de bienestar del que ya se disponía con
una sostenida tendencia asistencial, mientras se fortalecieron las redes de
cuidado intrahogar y los soportes comunitarios.
Palabras-clave: políticas
sociales-cuidados-emergencia sanitaria y social-coyuntura
Introducción
El gobierno argentino enfrentó la irrupción de la
pandemia por el SARS-CoV-19 con drásticas disposiciones gubernamentales que en
nombre del resguardo de la salud perturbaron la vida cotidiana de los
pobladores. Si bien esta afectación ha sido un rasgo global, en el caso de la
Argentina implicó un tramo comparativamente largo de aislamiento y
distanciamiento social, en una sociedad que presentaba al inicio de la pandemia
un 30,4% de hogares bajo la línea de pobreza (INDEC 2020) y una profundización
de la desigualdad social. A instancias del comité de expertos que asesoraba al
presidente (1), el 20 de marzo del 2020 se decidió implementar el aislamiento
social, preventivo y obligatorio, en sintonía con las recomendaciones de la
Organización Mundial de la Salud. En febrero del 2021 concluye la cuarentena
obligatoria para dar lugar a la etapa de distanciamiento social. Finalmente, la
emergencia pública se extendió a diciembre de 2022.
El presunto dominio de la
situación expresada en la afirmación ¨hasta el momento controlamos
exitosamente al coronavirus¨ se transformó rápidamente en desconfianza e
incertidumbre. Aun con la fuerza del enunciador, su contundencia se fue
desvaneciendo frente a los datos sanitarios (2). A la par, se hacían públicas
las excepciones a la regla de aquellos en posición de poder, lo cual aumentó
aún más el descontento social. Para septiembre del 2021, la consideración
positiva sobre la expertise médica se había revertido: ese “coro de
infectólogos, que ahora desaparecieron, los privó [con referencia a los sectores más pobres de la sociedad] de
la libertad y del vínculo emocional y laboral" (3). El tratamiento de la epidemia por parte del Estado, las
instituciones y sus agentes derivó en una mirada sesgada de la salud, una
retórica del cuidado de uno mismo y el sacrificio en aras de evitar mayores
contagios.
El inicio de la
pandemia acontece en forma simultánea al comienzo de una nueva gestión de
gobierno en diciembre del 2019. Una de sus primeras decisiones fue establecer
medidas de emergencia pública en materia económica, financiera, fiscal,
administrativa, previsional, tarifaria, energética, sanitaria y social,
mediante la ley N°27.541 de Solidaridad Social y Reactivación Productiva
sancionada el 21 de diciembre de 2019. El país ya se encontraba en crisis. El
gobierno previo, que asumió en 2015, había apelado a los decretos de necesidad
y urgencia del mismo modo en distintas materias, al igual que los anteriores gobiernos. En ese contexto y
con cambios institucionales muy recientes, el gobierno enfrentó el COVID-19.
Sin vivencia intergeneracional reciente, la situación era
inédita en diferentes aspectos, no solo atinentes los al bienestar de las
personas, sino en tanto desafío a las instituciones dedicadas a la protección
social. ¿Cómo adentrarnos en las necesidades sin la observación in situ, sin el
contacto cara a cara con el requirente? ¿Cómo intervenir legal y
programáticamente en situaciones de violencia, negligencia y abandono sin
presencialidad? ¿Cómo aprender sin ir a
la escuela? ¿Cómo trabajar sin concurrir al lugar de trabajo? La monetarización
de los beneficios sociales y su bancarización ya eran procesos en marcha y
resultaron muy eficientes en la pandemia. La digitalización de los expedientes
en la administración gubernamental y judicial estaba encaminada y fue
potenciada por las necesidades del momento.
Metodología
Como señalamos
en la introducción, se combinan dos tipos de técnicas y datos: a) el análisis
de contenido cuantitativo que nos muestra un panorama general de los programas
sociales nacionales al inicio de la pandemia; y b) la recuperación parcial de
resultados obtenidos mediante un cuestionario dirigido a una muestra
intencional de hogares residentes en dos barrios periurbanos de la provincia de
Misiones (Argentina) en el marco de una investigación mayor (4).
Respecto de lo
primero, y por tratarse de fenómenos recientes, resulta de interés recuperar la
mirada de coyuntura. El análisis de
coyuntura como metodología de análisis político permite articular contenido
específico y concreto con planteos teóricos. Al decir de Ramírez Casillas (1993) como estudio
del presente, es una opción analítica que puede ayudamos a
discernir entre lo que es viable y deseable respecto de los objetivos de los programas
sociales. Se trata de un análisis concreto de situaciones concretas, en el que
se trata de medir la relación de fuerzas en torno de la articulación de procesos
(serie de coyunturas), la direccionalidad y el movimiento que generan
(Zemelman,1987). Presenta a su vez un alcance temporalmente limitado, por
cuanto se basa en los registros obtenidos durante el mes de abril de 2020
(inicio de la cuarentena estricta) y restringido a los programas que
corresponden al Ministerio de Desarrollo Social (excluyendo organismos
descentralizados). El corpus está constituido por 30 documentos
correspondientes al universo de los programas sociales vigentes informados
oficialmente, sobre el que se aplicó una estrategia de codificación sobre sus
resúmenes narrativos administrada mediante el programa MAXQDA 2020. Sobre la
base de presupuestos teóricos, se postularon como punto de partida tres
categorías centrales de la programación social, a saber: objeto, acciones e
interseccionalidad, que luego se combinaron con las categorías emergentes del
corpus.
En relación con
el segundo tipo de abordaje empírico, se recuperan datos primarios consolidados
sobre condiciones de vida y
estrategias de cuidado familiar desarrolladas durante la pandemia,
obtenidos entre agosto y
diciembre de 2021 mediante un cuestionario dirigido a familias urbanas y rurales, las que cumplían con
el único requisito de tener integrantes que demanden cuidado. La demanda de
cuidado es entendida como la presencia de niños/as de 0-9 años; niños/as de 10
a 14 años; personas de 15 a 64 años con algún tipo de discapacidad o
dependencia, y de 65 años o más que necesitan cuidado o ayuda para realizar
actividades básicas de la vida diaria.
En el marco de
dicho proyecto, se alcanzaron cuatrocientas ochenta y dos encuestas válidas en
hogares residentes en veintidós barrios RENABAP definidos como urbanizaciones vulnerables, de acuerdo con
el criterio adoptado por el Registro Nacional de Barrios Populares
(RENABAP-Ministerio de Desarrollo Social) (5), y doscientas cuarenta y
nueve encuestas válidas en veinticinco localidades rurales. En este artículo, se analizan en particular
resultados obtenidos sobre una muestra no probabilística e intencional de 50 hogares residentes en el
barrio Caballeriza ubicado en el Departamento de Oberá y en el barrio Chacra 145 Itaberá ubicado
en el Departamento Capital. En
cuanto a las dimensiones de análisis en torno al cuidado familiar, las
preguntas abordan aspectos vinculados con las tareas de cuidado (tiempo,
organización, distribución) y con el perfil de los/as cuidadores/as
(trayectoria, capacitación, remuneración, etcétera), las organizaciones y los programas
de apoyo.
Tendencia y perspectivas de la política
social argentina
Una
mirada sobre el tiempo corto exhibe elementos del pasaje de políticas sociales típicas del
Estado de Bienestar europeo, con una protección que deriva de la posición y
condición del ser trabajador, hacia un welfare-mix con
corresponsabilidad entre agentes y una protección derivada de la condición de
ciudadanía. Argentina refleja para inicios del siglo XXI las huellas de una
sociedad integrada a través del empleo junto a las evidencias de una sociedad
fragmentada, con un creciente sector informal de la economía. Dicha trayectoria
nos invita a problematizar la tendencia hacia la flexicurity -conjunción
de flexibilidad laboral y seguridad social- por un lado, y el desarrollo con inclusión
social por otro, lema que caracterizó el discurso de las políticas sociales en
el transcurso de la recuperación de la crisis del 2001. Se espera que los
hogares puedan enfrentar la flexibilidad laboral con un rol más activo con el
objeto de mitigar riesgos presentes y futuros. Puede hallarse un hilo de
continuidad entre la política de mínimos o básicos que, junto a los fondos de
inversión social, se inician en América Latina en los ‘90. Aquellas iniciativas
se materializan luego en los programas de transferencias condicionadas y se
consolidan en la noción de ‘piso de protección social’ (OIT, 2012). En suma,
distintas formulaciones que responden a la carencia de ingresos a través de un
modo original de conjugar categorías económicas y garantías jurídicas para
fijar estándares aceptables en la regulación del bienestar (Krmpotic, 2018).
En los últimos 20 años ello ha
implicado una expansión de medidas asistenciales orientadas y de amplia
cobertura que refuerzan el eje no-contributivo de la protección social, que
crece a la par que la degradación de las condiciones de vida. Esta
revalorización de lo asistencial se caracteriza además por una monetización,
bancarización, y digitalización de la información, y unos intercambios entre
demandantes y productores del servicio público mediados por la tecnología. Una
nueva política asistencial, suerte de Cenicienta de las políticas sociales al
decir de Andrenacci (2001), asumió un rol central, aunque su peso en el gasto
público social no se replique del mismo modo. Tiene su inicio en los programas
de lucha contra la pobreza basados en transferencias monetarias con o sin
condicionalidades, dirigidas a adultos con cargas familiares, que participan de
actividades básicamente informales. Se discute cuántos sustitutos de relaciones
salariales estaría el Estado dispuesto a financiar para garantizar la
supervivencia sin empleo formal mediante una intervención remedial y
compensatoria.
De modo concurrente, se alude a una
monetarización (Hornes, 2020) que involucra cambios en los saberes expertos en
políticas sociales, en las prácticas de los actores estatales involucrados en
su implementación, y en las prácticas monetarias de los hogares con destino al
consumo, y a la reinserción con significados sociales y morales que representa
el dinero estatal.
No obstante, estas reorientaciones
no necesariamente se acompañan de cambios sustantivos en otras herramientas de
la administración pública. Para el caso, una lectura sobre la evolución del
Presupuesto Público Nacional en el corto plazo permite visualizar que el
componente Servicios Sociales constituyó para el 2019 un 60% del presupuesto
total y en el 2020 un 67%. El porcentaje se redujo a un 65% en los años 2021 y 2022, mientras que para el 2023 ascendió a 71.6%. Sin
embargo, lo relevante es advertir la proporción destinada a los rubros que lo
componen (Cuadro Nº 1).
Cuadro Nº 1
Presupuesto público
nacional/ ServiciosSociales 2019-2022
Fuente: elaboración
propia en base a datos de la Oficina Nacional de Presupuesto-
Ministerio de Economía
de la Nación Argentina (https://www.economia.gob.ar/onp/presupuestos/presupuestos)
El rubro que acapara
la mayor parte del total presupuestado es el de Seguridad Social, seguido por
Salud y Promoción y Asistencia Social, superando este último la inversión en
Salud recién en 2022. Los demás rubros alcanzan mínimos preocupantes. Los
incrementos en Vivienda y Urbanismo y Agua Potable y Alcantarillado pueden, en parte,
atribuirse a un giro conceptual postpandemia, ya que eran imputaciones que
estaban en otros Ministerios, pero que, dado su carácter asociado a necesidades
sociales, fueron transferidos al componente Servicios Sociales.
En el caso
argentino, es interesante hacer notar no sólo los movimientos de partidas
presupuestarias, sino además de funciones y programas al interior de la
organización burocrática del Estado. En particular, la pérdida de centralidad
del Ministerio de Desarrollo Social junto a la expansión de un ente
administrador como la Administración Nacional de la Seguridad Social (ANSES),
organismo autárquico que pasa a constituir el eje rector de la política
asistencial. Si bien la seguridad social ha desempeñado un papel preponderante
en el régimen bienestarista del Estado argentino, sus funciones y cobertura han
estado delimitadas por prestaciones de carácter contributivo. ANSES fue creada
en 1991 como organismo descentralizado de la administración pública nacional, y
depende en la actualidad de la Secretaría de Seguridad Social del Ministerio de
Capital Humano. Además de las jubilaciones y pensiones del actual Sistema
Integrado Previsional Argentino-SIPA (Ley 26425/2008), los regímenes especiales
de los trabajadores estables en relación de dependencia, así como las
prestaciones de salud y las asignaciones familiares, gestiona las prestaciones
asistenciales no-contributivas, esto es, Asignación Universal por Hijo/a y los
demás beneficios sociales derivados como embarazo, ayuda escolar anual, programa Alimentar, becas Progresar, y otras
pensiones no-contributivas tales como las otorgadas por discapacidad, por ser
madre de 7 hijos y por vejez. La creciente informalidad
laboral y pobreza explican la expansión de las prestaciones no contributivas y
las amortizaciones previsionales que amplían la cobertura en la vejez. La
dinámica actual de ANSES explica el pasaje descripto al inicio de este acápite,
ya que pasó de
administrar un modelo compensatorio y contributivo de riesgos del trabajo a un
esquema de redistribución no contributivo para proveer redes mínimas de
protección social relacionadas con la asistencia pública, la asistencia a la
fertilidad y las asignaciones por hijo. Asimismo, ANSES administra un Fondo de
Garantía de Sustentabilidad e invierte en proyectos productivos y de
infraestructura (Ley 27.574/2020).
Por su
parte, el rol del Ministerio de Desarrollo Social se desdibuja respecto de su
devenir histórico. De alguna manera se desnaturaliza la intervención social
mediada por equipos técnicos y profesionales, siendo reemplazada por una
atención de la necesidad de carácter administrativo, autogestionada,
silenciosa, impersonal y abstracta dada por una gestión digitalizada. Una
ciudadanía digital, pero en un país en el que hay personas que aún sobreviven
en condiciones de no acceso a la electricidad, al agua potable, sin educación
de calidad ni alimentos suficientes. Junto a ello existe un énfasis en la
representación territorial de agentes mediadores, propios del lugar y con
saberes mestizos -retomando el llamado de atención de Donzelot y Roman (1998)-
llamados a negociar entre las necesidades de los vecinos y la oferta estatal
ampliando el campo del trabajo social.
Son
aspectos sensibles, escasamente problematizados aún, que deben ser considerados,
en primer lugar, por su potencial excluyente al dar por sentado la homogeneidad
y uniformidad en el uso, acceso y apropiación de la tecnología, y en segundo
lugar, por la dinámica corporativa territorial que propicia sobre las
desigualdades existentes. Promoverán cambios en las intervenciones
profesionales que aún no hemos percibido, diversificando los activos personales
y comunitarios en respuesta a las necesidades humanas.
En lo que
atañe a las medidas socioeconómicas para mitigar los efectos de la pandemia, hallamos medidas de reforzamiento, como suspensión
de exigencias u obligaciones en los programas existentes. Las
acumulaciones institucionales en el campo de la asistencia y la seguridad
social en materia de transferencias monetarias y de alimentación (Asignación
Universal por Hijo desde 2009, Potenciar Trabajo desde 2014 y Tarjeta Alimentar
desde 2019) permitieron ensayar respuestas inmediatas referidas a la extensión
de cobertura y el refuerzo de esos dispositivos de protección. La tarjeta Alimentar,
para el caso, con motivo de la pandemia, dio un salto en la cobertura
alcanzando en julio de 2020 a 1,5 millones de titulares y 2,8 millones de
infantes (CEPAL, 2020), aumentando un 812% entre 2019 y 2020. Si bien ha sido
una línea de acción tradicional del Ministerio, en 2020 cambió su denominación
y formato. Conformó una de las principales estrategias del gobierno para hacer
frente a la emergencia social procurando asegurar el acceso a una alimentación
básica y complementando así la vía de los comedores comunitarios.
Paralelamente,
hubo medidas indirectas que actuaron sobre impuestos, costos de los servicios
básicos, líneas de crédito y excepcionalidades en la actividad laboral.
Las
innovaciones, por su parte, consistieron en medidas coyunturales como el Ingreso Familiar de
Emergencia (IFE) que coadyuvó al sostenimiento de los ingresos de trabajadores
no registrados y monotributistas, además de posibilitar la bancarización de
muchas familias,n alcanzando a casi nueve
millones de hogares, y la Asistencia de Emergencia al Trabajo y la Producción
(ATP) que brindó beneficios para que las empresas nacionales pudieran abonar
los sueldos de sus empleados durante la emergencia por COVID-19, dando
cobertura a 2,8 millones de asalariados (en 310.000 empresas) y 479 mil
créditos a tasa cero para monotributistas y autónomos por un monto de $ 52 272
millones (Díaz Langou, Kessler, Della Paolera y Karcszmarcyck, 2020; D’Alessandro, 2022).
Las
políticas de cuidado entraron a la escena pública, lo que implicó un nuevo
matiz que no se abandonaría. “El Barrio Cuida al Barrio” se lanzó en abril de
2020
(https://www.argentina.gob.ar/noticias/se-lanza-el-barrio-cuida-al-barrio-frente-la
pandemia-del-covid-19) como un Programa de Emergencia Sanitaria a través del
cual promotores comunitarios registrados como trabajadores de la economía
popular recorrerían su barrio para realizar acompañamientos específicos a
grupos de riesgo, difundir medidas preventivas y distribuir elementos de
seguridad e higiene, bajo la premisa de que todas las personas tienen derecho a
acceder a cuidados y que estos cuidados deben resolverse en comunidad. Compleja
tarea llevada a cabo junto a gobiernos municipales, fuerzas de seguridad y
Defensa Civil que se implementó en algunas localizaciones y provincias del
país.
Por su
parte, la Mesa Interministerial de
Políticas de Cuidado que se mantuvo hasta la finalización del mandato del
gobierno saliente en 2023, significó una experiencia novedosa y necesaria en
orden a fortalecer la institucionalidad social frente a la pandemia y la crisis
socioeconómica de fondo, orientando su accionar a través de proyectos de ley
presentados ante la legislatura nacional, así como programas y campañas de
sensibilización. Conformada por doce organismos del Estado Nacional, sostuvo un horizonte
de cuidados considerados transversalmente. Por
entonces, participaron de la Mesa los Ministerios de Mujeres, Géneros y
Diversidad, de Desarrollo Social, de Trabajo, Empleo y Seguridad Social, de
Educación; de Salud y de Economía, junto a las agencias: Instituto Nacional de
Servicios Sociales para Jubilados y Pensionados, Agencia Nacional de
Discapacidad, Administración Nacional de la Seguridad Social, Administración
Federal de Ingresos Públicos, Instituto Nacional de Asociativismo y Economía
Social y el Consejo Nacional de Coordinación de Políticas Sociales.
Como se ha analizado para otros países de la Región,
la Argentina se apoyó fuertemente en en las capacidades heredadas de la matriz
de protección social y las políticas desarrolladas previamente. Ello creó las
condiciones para el despliegue de medidas especiales de asistencia a partir de
la declaración de emergencia sanitaria por la pandemia del COVID-19 (Midaglia,
Ziccardi y Fidel, 2022). Asimismo, se ha reconocido que la solidaridad comunitaria
siempre llega antes que el Estado, lo que pone nuevamente sobre el tapete la
necesidad de incorporar plenamente mecanismos de participación popular en la
toma de decisiones y en la gestión de políticas públicas.
Notas distintivas de la coyuntura
Capacitar e informar como fines
predominantes del Ministerio de Desarrollo Social
Si bien los
estudios recientes destacan una clara orientación hacia el asistir, dicho
término presentó en las definiciones de los programas divulgados en la web
institucional, una frecuencia menor a la esperada. El rubro asistencia social
hoy se sitúa en la arena del debate político, sin embargo, en el cotejo con su
dimensión material se presenta, al menos, poco generoso y desprofesionalizado.
Los programas focalizan en grupos con riesgos específicos de integración
social, que son solo parcial o marginalmente cubiertos por los esquemas
clásicos, tales como la marginación, la informalidad, la infancia, la vejez, la
discapacidad y la diversidad, cuando estando en situaciones críticas reciben
una atención particular.
Como puede
verse en la representación mediante nube de códigos (figura Nº 1) llaman la
atención los conceptos-clave capacitar e informar como acciones sobresalientes
en el discurso de los programas sociales, mientras que asistir refleja una
menor relevancia.
Figura Nº 1
Representación
de la frecuencia de códigos programáticos
Fuente: elaboración propia
Capacitar e
informar se basan en la libre disponibilidad y estímulo hacia la lectura
individual o grupal (grupos de jóvenes, organizaciones sociales, mujeres a
cargo de comedores comunitarios, etc.) de materiales fundamentalmente gráficos,
lo cual supone un destinatario con habilidades, práctica y gusto por la
lectura. Se exponen encuentros presenciales y virtuales lo que implica un
intercambio mayor. En cualquier caso, define el problema social como uno de
conocimiento, lo que obliga a reflexionar respecto del poder de la información,
de la relación emisor-receptor, del lenguaje, de las conciencias alternativas
sobre el problema y sus diversas concepciones, etc. Si bien el proceso de
circulación y validación de saberes es un aspecto relevante, no es un factor
determinante del estatus de salud y bienestar individual, como en cambio lo son
el medio ambiente, los estilos de vida, las enfermedades previas y la carga
genética. Cuando la salud de las personas se deteriora gravemente como en esta
pandemia, el acceso a los servicios de socio-sanitarios se transforma en un
insumo fundamental (Phelps, 2017; Folland, Goodman y Stano, 2016).
Por su parte,
un análisis de co-ocurrencia de los términos programáticos en relación con los
tres descriptores previamente seleccionados (acciones, objeto e interseccionalidad),
nos permite visualizar la frecuencia de las relaciones entre los códigos
establecidos (figura Nº 2).
Figura Nº 2
Representación
de co-ocurrencia de códigos con respecto a tres dimensiones de análisis:
acciones, objeto e interseccionalidad.
Fuente: elaboración propia
En esta visualización se
ponen de relieve las categorías emergentes en el resumen narrativo de los
programas, las que permiten obtener una aproximación general de la visión
gubernamental referida al desarrollo social y el bienestar. Las acciones se
reflejan con matices verbales, en cuanto al objeto recupera la finalidad de los
programas, y a través del concepto de interseccionalidad se procura reconocer
en qué medida los atravesamientos de género, diversidad cultural, étnica, sexual
y otras vulnerabilidades son recogidos en los discursos programáticos.
Capacitar e informar; la
cultura, el empleo y la inclusión, y la atención circunscripta por el termino
vulnerables perfilan la dominancia de matices en el discurso de los programas sociales
al inicio de la pandemia. Por otra parte, la pandemia activó una sinergia entre
asistir y cuidar controvertida, que combinó una estrategia política para
mantener el orden social en plena crisis, mas también una reflexión académica
cuando, bajo el nuevo paraguas de las políticas públicas de cuidado, se
incluye, por ejemplo, la asistencia alimentaria no monetaria y las
transferencias monetarias. Cambios de forma y no de fondo en la medida que se
mantienen las clásicas criticas respecto de los problemas de acceso a bienes
básicos y la exclusión (Madrid, 2023). En este marco, resulta difícil
distinguir el dominio del cuidar y del asistir, generando por momentos un uso
indistinto.
El cuidado familiar en
zonas peri-urbanas del interior del país
Los barrios RENABAP que
componen la muestra intencional de la Provincia de Misiones representan las
típicas poblaciones periurbanas, cinturones de asentamientos precarios
alrededor de ciudades intermedias, que resultan de un proceso de expansión de
la trama urbana desde 1970 caracterizado por el espontaneísmo en la ocupación
del espacio. Asimismo, la carencia de
una planificación urbana propició la configuración de heterogéneas áreas
urbanas y un bricolaje de sectores sociales (Brites, 2010). Convergen
indicadores de pobreza estructural y transmisión intergeneracional que
mantienen a los hogares en rangos estables de necesidades básicas insatisfechas
a pesar de las acciones de política pública generadas en el marco de los Objetivos de Desarrollo del Milenio/ODM (Organización de las Naciones
Unidas, 2000) y ahora los Objetivos de Desarrollo Sostenible 2030/ODS (Organización
de las Naciones Unidas, 2015). En
estos contextos y como fuera referido en otras investigaciones recientes, si
bien el tránsito por las medidas de aislamiento ha sido desigual, las
principales dificultades se centraron en aquellas relativas a la
subsistencia-trabajo, principalmente entre quienes contaban con empleos
precarios e informales y aquellos que debían trasladarse diariamente para
aprovisionarse de alimentos y otros recursos necesarios (Díaz Langou,
Kessler, Della Paolera y Karcszmarcyck, 2020). Misiones, por su parte, resulta de interés
por su condición de frontera con una multiplicidad de modos de existencia, lo
que se analizó en otro lugar a propósito de la pandemia y las creencias
transfronterizas (Krmpotic y Barone, 2020).
El barrio Caballeriza, creado en 1985, se encuentra
ubicado en el Departamento de Oberá, dentro de la que fuera la reserva
ecológica Mbotavy, y las 300 familias que hoy en día allí viven carecen de
registro dominial sobre terrenos de propiedad estatal. Respecto de los
servicios y el saneamiento, las viviendas del barrio cuentan con conexión
formal a la red pública de energía eléctrica con medidores domiciliarios y
recolección regular de residuos domiciliarios. En cambio, la disposición de
excretas se realiza mediante desagüe sólo a pozo ciego u hoyo, la conexión a la
red pública de agua corriente es de carácter irregular, y mayormente utilizan
gas envasado o leña como combustible para cocinar y calefaccionar el hogar. En
cuanto al registro educativo, un porcentaje significativo de la población en
edad escolar concurre a la escuela, aunque los jefes de hogar exhiben en su
mayoría niveles educativos incompletos. En cuanto a recursos digitales y de
comunicación -claves durante la pandemia- una proporción menor de los hogares
cuenta con computadoras, mientras a la inversa, el teléfono celular es un
recurso presente en la mayoría de los hogares.
En el barrio Chacra 145 Itaberá (Departamento Capital
Posadas) residen 396 hogares. Se trata de un asentamiento
que se inicia en 1997,
también con una tenencia irregular de la tierra de dominio estatal. Comparte características similares al barrio Caballeriza
de Oberá, salvo en lo que respecta a un mejor acceso a la red
pública de agua corriente, aunque mediante conexiones irregulares, y un perfil
educativo de los jefes de hogar sensiblemente superior. En ambos casos cuentan con servicios
educativos y de atención primaria de la salud.
Respecto de los
datos recabados sobre una muestra intencional de 50 hogares y 50 respondentes
(98,7% mujeres), se registra una elevada condición de pobreza del 68% y un
18.70% de hogares en la indigencia. En cuanto a las condiciones de infraestructura del hogar
un 78.70% corresponde a viviendas deficitarias mientras que el 21.30% restante
corresponde a viviendas precarias.
Respecto a las
necesidades de cuidado, las respuestas fueron analizadas a partir de un índice
de intensidad del cuidado (IIC) elaborado y aplicado en el contexto de la
investigación mayor antes citada. Este pondera la relación entre la cantidad de
integrantes convivientes y no convivientes que necesitan cuidado y la
disponibilidad de soportes externos como familiares, vecinos e instituciones. A
resultas de ello, la variación es considerada como: a) de intensidad alta,
cuando están presentes al menos uno de los siguientes indicadores: al menos un
miembro de la familia con discapacidad, sin obra social y sin soporte externo;
tres o más miembros de la familia que necesiten cuidados en el ámbito del
hogar, sin soporte externo; dos o más miembros requieran cuidados y donde,
además, algún miembro provea cuidado a alguien no conviviente; b) de intensidad
media, cuando están presentes al menos uno de los siguientes indicadores:
familias en donde un miembro requiera cuidados y donde, además, algún miembro
provea cuidado a alguien no conviviente; la presencia de dos miembros de la
familia que necesiten cuidados, sin soporte externo; al menos un miembro de la
familia con discapacidad, con obra social o con soporte externo de cuidado;
tres o más miembros de la familia que necesiten cuidados en el ámbito del
hogar, con soporte externo; y c) de intensidad baja, en la que se incluyen el
resto de las situaciones (Madrid, 2023).
En el caso de los barrios que se
analizan, la intensidad en la necesidad de cuidado es media en un 42.7%, alta
en un 29,3% y baja en un número relativamente significativo de 30 % de los
hogares. En cuanto al perfil de los cuidadores y la existencia de soportes
internos y externos, las mujeres adultas realizaron predominantemente las
labores de cuidado, pero también las niñas, afectando sus trayectorias
educativas y vitales. Estas llevan adelante las actividades domésticas
(cocinar, cuidar la salud, realizar compras, etc.), con simultaneidad de
tareas. Los varones intervienen mayormente en tareas fuera del hogar, como
traslados de niños y mantenimiento y arreglos de la vivienda.
La presencia
del Estado a través de las prestaciones sociales se centró en la alimentación,
los controles sanitarios y las ayudas escolares, en un rango entre 1 a 3,8
horas diarias de servicio, siendo el horario escolar el más extenso. Los
alimentos fueron en su mayoría entregados por organizaciones comunitarias, de
las que participaban perceptores del programa Potenciar Trabajo. Entre los programas sociales nacionales, en la muestra de
Misiones se observa que la AUH y el Programa Alimentar tienen una
mayor incidencia, alcanzando al 58,7 % y el 54,7 % de las familias
respectivamente. El programa Hogar, que subsidia la compra de las garrafas,
alcanza al 46,7 % de las familias y no se registran diferencias significativas
entre lo urbano y lo rural. El programa Potenciar Trabajo presenta un alcance
significativo en cuanto al papel que sus beneficiarios cumplieron en la
contención comunitaria en comedores,
merenderos, espacios para atender situaciones de violencia de género, etc. Otros beneficios asistenciales como pensiones presentan
porcentajes poco significativos para la muestra, salvo la pensión por
discapacidad (25,3%), jubilación (8%) y madre de 7 hijos (6,7%) que muestran un
valor sensiblemente mayor. La asistencia en especie recibida se concentra en
leña (60%), alimentos (35%), vestimenta (3%) y artículos de higiene (2%).
En el análisis
comparativo con otras localidades, la alta intensidad en la necesidad de
cuidado se registra en las áreas urbanas, en las que acontecen situaciones con
bajo grado de soportes externos necesarios para hacer frente a las cargas de
cuidado. En cambio, contrasta con una menor intensidad de la necesidad en los
hogares rurales encuestados, con baja y nula disponibilidad de servicios de
cuidado y asistencia externos y, por lo tanto, una mayor dependencia/fortaleza
de las practicas desplegadas al interior de las familias y las comunidades. La
debilidad o inexistencia de cobertura pública o privada de cuidados provoca que
las necesidades se resuelvan en el entorno más cercano.
Al igual que en
otros contextos empobrecidos, surgieron importantes dificultades vinculadas a
la gestión, provisión y manipulación de los alimentos, a la reducción de la
atención de los efectores de salud en otras afecciones no relacionadas con
COVID-19, interrumpiendo controles y tratamientos con consecuencias directas e
indirectas, junto a las dificultades para continuar con la escolaridad virtual
por falta de acceso a computadoras en las casas y a conexión de Internet, en
relación con la pobreza energética (Durán y Condori, 2019). Este último aspecto debiera ser profundizado
como relativo a la pandemia, más también atinente a los cambios en sociedades
4.0. Al igual que respecto de otras dimensiones de la pobreza, se puede colocar
el énfasis en cuestiones relativas a la desigualdad en el acceso y
disponibilidad de los recursos energéticos, en la asequibilidad del recurso, o
la definición de un estándar energético mínimo que debe ser cubierto para vivir
confortablemente.
En estos
barrios populares las organizaciones sociales comunitarias ocuparon un lugar
relevante durante la crisis sanitaria y social, contribuyendo a sostener las
necesidades cotidianas de las personas dependientes. Las instancias estatales,
aun en el nivel más próximo de los Municipios, estuvieron en un segundo plano
en orden a la experiencia cotidiana. Para los receptores, los programas de
transferencia monetaria permitieron garantizar un mínimo de ingresos, cuyo
poder de compra se iría licuando por el proceso inflacionario. La ayuda intra-hogar
y entre los vecinos en el ¨delivery¨ comunitario de bienes de primera
necesidad fueron la clave para sostener un nivel básico de bienestar.
Conclusiones
Desde el comienzo de la
pandemia de COVID-19, ciertos grupos de población han sufrido más que otros la
precariedad financiera, los largos períodos de desempleo, la inseguridad
alimentaria, la incapacidad para afrontar los pagos de servicios básicos y la
falta de acceso a la atención médica. Esto ha tenido que ver con las decisiones
estatales, con la actuación de los agentes mediadores y su disposición a la
acción en medio de las restricciones, mas también con los distintos modos de
existencia.
Una primera reflexión ha
sido la relativa al perfil del Estado asistencial, donde el reconocimiento de
la necesidad, su problematización y diseño de respuestas ha quedado a cargo de
entes administradores públicos y privados (como del sistema financiero y los
canales de venta minorista), de mediadores con fuerte vinculación estatal, y de
los propios ciudadanos en el marco de sus grupos y entornos más próximos. Hemos
descripto el lenguaje presente en la oferta de programas del Ministerio de
Desarrollo Social, y el papel rector de la Administración Nacional de Seguridad
Social. Y si bien las políticas de asistencia y
cuidados adquirieron reconocimiento político, la cuestión radica en la
disposición de espacios institucionales y nuevos renglones en el presupuesto
nacional. En materia de protección social, la presencia del Estado se expresó
fundamentalmente en el orden simbólico. La escuela y el centro de salud obran
otorgando materialidad y la tarjeta de débito bancaria se transforma en su
representación. Un Estado que se presenta como una creencia y una aspiración
que sería interesante revisar.
Una segunda reflexión invita a seguir
investigando en torno a los alcances actuales del asistir y el cuidar, y en
cuánto permiten alcanzar funcionamientos valiosos para el bienestar. Asistir
parece resumirse en informar, capacitar y gestionar la transferencia monetaria.
La informatización de la asistencia no ha resuelto cuestionamientos históricos
referidos al acceso a los programas, pues hemos visto que -grosso modo- la
mitad de los pobladores pobres e indigentes, un 86% de los dos barrios
encuestados son beneficiarios de los programas de transferencia monetaria. El
cuidar transitó entre la coordinación de políticas y el “cuídate a ti mismo”.
En el interior del país las redes comunitarias se convirtieron en actores
centrales de las estrategias de cuidado. No obstante, y sin perjuicio de ello,
el interrogante radica en la capacidad de estas acciones para atender los
efectos indirectos de la pandemia y la emergencia estatal, como son los
problemas de atención integral en servicios de salud y escuelas, la repercusión
psicosocial del aislamiento, el deterioro en la economía familiar, el aumento
de la violencia dentro del hogar o la orfandad de los niños a consecuencia del
fallecimiento de padres y/o cuidadores.
Finalmente, desde el título, se ha querido
enfatizar en la emergencia (sanitaria, estatal, social) pues afecta al presente
mas interroga el futuro, esto es, el horizonte de posibilidades y de
expectativas con sus variaciones intergeneracionales y personales, que animan o
cercenan las motivaciones para la acción en el día a día.
Notas
(1) El grupo de asesores estuvo conformado por Mirta
Roses (embajadora especial de la OMS /OPS para América Latina y el Caribe);
Florencia Cahn (médica infectóloga); Omar Sued (médico infectólogo); Ángela
Spagnuolo de Gentile (infectóloga y médica pediatra); Carlota Russ (médica
infectóloga y pediatra); Gustavo Lopardo
(médico infectólogo); Pedro Cahn (médico infectólogo); Eduardo López (médico
infectólogo); Luis Alberto Cámera
(médico especialista en gerontología) y Gonzalo Camargo (médico especialista en
emergentología). Diario Perfil 24.04.20, https://www.perfil.com/noticias/politica/coronavirus-medicos-quien-es-quien-en-el-comite-de-expertos-que-asesora-a-alberto-fernandez.phtml
(2) ¨De controlar los
casos a estar en el top 10 mundial de contagios¨ en https://www.infobae.com/salud/2020/10/06/de-controlar-los-casos-a-estar-en-top-10-mundial-de-contagios,
consultado 09/10/20. En ese momento el país se ubicaba en el séptimo lugar con
más contagios en el mundo.
(3) En https://www.perfil.com/noticias/politica/migue-pichetto-el-coro-de-infectologos-nos-privo-de-la-libertad-el-vinculo-emocional-y-laboral.phtml, consultado 23/03/22.
(4) Con referencia al proyecto PISAC-COVID19-00117
¨Estrategias de cuidado en contextos de pobreza urbana y rural en la Argentina
post pandemia covid-19¨, financiado por la Agencia Nacional de Promoción de la
Investigación, el Desarrollo Tecnológico y la Innovación, en el que ha
participado M. B. Lucuix por el Nodo Universidad de Buenos Aires.
(5) Para este Registro Nacional se considera barrio
popular a los barrios vulnerables en los que viven al menos ocho familias
agrupadas o contiguas, donde más de la mitad de la población no cuenta con
título de propiedad del suelo ni acceso regular a dos, o
más, de los servicios básicos como red de agua corriente, red de energía
eléctrica con medidor domiciliario o red cloacal. Decreto Nacional 358/2017,
https://www.argentina.gob.ar/sites/default/files/decreto_358_2017.pdf
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